黨的十九大報告明確提出“推動國有資本做強做優(yōu)做大”的方針，這與中共中央、國務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》里提出的“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”的方針相比，將“國有企業(yè)”改為“國有資本”，只有兩字之差，但其意義非凡：“做強做優(yōu)做大”的主體不再是作為公有制實現(xiàn)形式的國有企業(yè)，而是落實到作為公有制實體的國有資本上來，這就為混合所有制經(jīng)濟中的國有企業(yè)改革釋放出巨大的改革空間。這是對于馬克思主義政治經(jīng)濟學關(guān)于從資本主義社會向共產(chǎn)主義社會過渡時期的公有制體制及其實現(xiàn)方式理論的重大發(fā)展。

從做強做優(yōu)做大國有企業(yè)到做強做優(yōu)做大國有資本的轉(zhuǎn)變，具體來說，包含三個方面：一是從監(jiān)管目標上來說，國資委對于國企的監(jiān)管，要從管企業(yè)轉(zhuǎn)變到管資本上來；二是從監(jiān)管體制上說，就要建立與落實國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制，將國家代表全體人民對于國有資本的控制方式與市場機制結(jié)合起來，同時也將國有資本的控制力和影響力擴展到社會經(jīng)濟的各個方面，而不光是以前那種國家對國企為主的控制力和影響力；三是從公司治理結(jié)構(gòu)上講，對于運行層面的國企來說，就有可能終止目前還實施的國資委與國企之間兩級的委托-代理關(guān)系，讓國資委不再成為國有控股的上市企業(yè)的直接委托人，而讓國有控股上市企業(yè)建立相對獨立的委托-代理治理結(jié)構(gòu)，這會大大改善國有上市企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)效率，從而改善整個經(jīng)濟的資源配置效率。這三個轉(zhuǎn)變，會從總體上將發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用兩個方面有機地結(jié)合起來，是下一步中國經(jīng)濟改革和新時代社會主義經(jīng)濟發(fā)展的中心環(huán)節(jié)。

生產(chǎn)資料全民所有制、國資與國企之間的關(guān)系

國企與國資之間究竟是什么關(guān)系？應(yīng)該是形式與內(nèi)容、特殊與一般的關(guān)系。社會主義國企是社會主義國家資本控制的一種企業(yè)經(jīng)營形式，國資與國企之間的關(guān)系是生產(chǎn)資料全民所有制與其實現(xiàn)形式之間的關(guān)系在現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟里的具體體現(xiàn)。這本是十分清楚的，是不成問題的。如孤立地看國企，從國企本身的角度來談國企改革，那么，講國企在一些領(lǐng)域里要做強做優(yōu)做大也是正確的。但是，作為執(zhí)政的共產(chǎn)黨的總方針，在堅持發(fā)展作為社會主義基礎(chǔ)的公有經(jīng)濟的同時也要大力支持非公經(jīng)濟發(fā)展，那么，放在混合經(jīng)濟的大格局里，國企就會有進有退，在有的地方需要做強，在有的地方則需要淡出；有的產(chǎn)業(yè)國企需要一股獨大，而在另一些產(chǎn)業(yè)里，國企可能會轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本結(jié)構(gòu)多元化的混合企業(yè)、甚至國資不再是控股資本的企業(yè)，也就是說，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域不一定要做大。但是，作為生產(chǎn)資料公有制在現(xiàn)階段的經(jīng)濟內(nèi)涵的國家資本，則其控制力不僅體現(xiàn)在對國企的控制上，還會表現(xiàn)為其對非公經(jīng)濟的引導和影響力上面，國資應(yīng)該做強做優(yōu)做大，這在現(xiàn)階段社會主義經(jīng)濟中應(yīng)該是一貫的，因為，做強做優(yōu)做大國資，實質(zhì)就是做強做優(yōu)做大生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟。國資作為生產(chǎn)資料公有制只是一種所有權(quán)歸屬，它不同于企業(yè)經(jīng)營方式，不同于企業(yè)組織形式。強調(diào)國家資本的控制，即強調(diào)生產(chǎn)資料全民所有制的歸屬，而適當?shù)瘒覍ζ髽I(yè)組織形式的控制，讓企業(yè)組織形式適應(yīng)市場方式，這會有利于國資的做優(yōu)，即提高國資的資源配置的效率，反過來就會讓國資更加強大。做強、做優(yōu)、做大國資，核心是“做優(yōu)”。優(yōu)化了，會有利于國資的強與大；反過來，沒有國資的優(yōu)化而講其強與大，可能會不利于整個經(jīng)濟的資源配置。

在馬克思、恩格斯一生的全部著作里，凡是涉及未來社會的設(shè)想，“生產(chǎn)資料的全社會所有”是自始至終堅持的基本原則。關(guān)于生產(chǎn)資料公有制，他們有時稱為是“國有”，有時稱為是“社會所有”。這絕不是馬恩對于同一種經(jīng)濟體制隨便叫的不同稱呼，而是與他們對于從資本主義向共產(chǎn)主義社會過渡的不同發(fā)展階段劃分有著內(nèi)在聯(lián)系。馬克思與恩格斯在講有國企時，是決不會講到自由聯(lián)合體的；當他們講到自由聯(lián)合體時，也是決不會講存在國企的。

在《共產(chǎn)黨宣言》里，馬克思與恩格斯寫道，“無產(chǎn)階級運用自己的政治統(tǒng)治，一步一步地奪取資產(chǎn)階級所有的全部資本，把一切生產(chǎn)工具集中在國家手里”。注意，這里，馬恩是主張把“全部資本”和“一切生產(chǎn)工具”都集中在無產(chǎn)階級國家手里，這就是生產(chǎn)資料國有制，而且生產(chǎn)資料國有制就是國家資本，因為馬恩講了要把全部資本集中在國家手里。這個論斷，與我們今天講的生產(chǎn)資料國有制和國家資本的體制是一致的。在另一方面，在實行生產(chǎn)資料的國家所有制的10大實踐措施中，馬恩在第5條指出建立“擁有國家資本獨享壟斷權(quán)的國家銀行”，在第6條主張“把全部運輸業(yè)集中在國家手里”，在第7條指出在大農(nóng)業(yè)墾荒和改良土壤實踐中“增加國營工廠和生產(chǎn)工具數(shù)量”。這就是說，至少在實行生產(chǎn)資料國有和國家資本的制度中，至少在銀行業(yè)、運輸業(yè)和墾荒的大農(nóng)業(yè)這樣幾個產(chǎn)業(yè)里，馬克思和恩格斯是主張實行國有企業(yè)的組織形式的。

但是，在同一本《共產(chǎn)黨宣言》里，就在緊接著上面所引生產(chǎn)資料國有制與國企的論述之后，馬克思與恩格斯關(guān)于共產(chǎn)主義社會的經(jīng)濟制度是這樣寫的：“在發(fā)展進程中，當階級的差別已經(jīng)消滅和全部生產(chǎn)集中在由各個成員組成的一個團體手里的時候，公眾的權(quán)利就失去自己的政治性質(zhì)……將是一個以各個人自由發(fā)展為一切人自由發(fā)展的條件的聯(lián)合體。”這里指的是共產(chǎn)主義社會，共產(chǎn)主義社會是沒有國家的，公眾的政治權(quán)利已經(jīng)失去政治性質(zhì)，但是生產(chǎn)資料還是屬于由各個成員組成的團體手里，因為全部生產(chǎn)集中在這個團體手中。生產(chǎn)的組織形式是自由聯(lián)合體。這里既沒有生產(chǎn)資料的國家所有制和國資，也沒有國有企業(yè)。

過去許多人都認為這段話是馬恩關(guān)于共產(chǎn)主義高級階段的設(shè)想，其實，馬克思和恩格斯在1848年寫作《共產(chǎn)黨宣言》時，還沒有區(qū)分共產(chǎn)主義的第一階段（社會主義社會）與第二階段（共產(chǎn)主義社會）。因此，從邏輯上說，關(guān)于自由人聯(lián)合體的生產(chǎn)資料公有制與生產(chǎn)組織形式應(yīng)該既屬于社會主義社會，又屬于共產(chǎn)主義高級階段。這就意味著，在馬克思和恩格斯所設(shè)想的社會主義社會里，是既沒有國資的，也沒有國有企業(yè)的。

我的這個觀點，可以在1875年馬克思的《哥達綱領(lǐng)批判》里找到根據(jù)。馬克思在這本書里，區(qū)分了共產(chǎn)主義社會的初級階段和高級階段，并且指出，這兩個階段在生產(chǎn)資料所有制上是一樣的，都是“一個集體的、以共同占有生產(chǎn)資料為基礎(chǔ)的社會”，馬克思還特地指出，這里所說的共產(chǎn)主義社會是指其初級階段，在個人消費品分配上仍然通行等價勞動相交換的原則。但是，馬克思在這里明確說生產(chǎn)資料是集體共同占有，他就是不講這個社會的所有制還是國家所有制，更沒有說以國有企業(yè)方式來實現(xiàn)生產(chǎn)資料的共同占有。

馬克思特地強調(diào)，在這個社會主義社會里，勞動者的消費品分配不能實行“不折不扣”的勞動所得，但是“生產(chǎn)條件是勞動者自己的集體的財產(chǎn)”。由此可見，馬克思所說的生產(chǎn)資料集體占有是指包括社會主義社會的共產(chǎn)主義經(jīng)濟的。

認為社會主義社會存在國家，在社會主義社會生產(chǎn)資料要采用國家占有方式，并且要以國有企業(yè)的方式來實現(xiàn)生產(chǎn)資料的全民所有制，這是列寧和后來斯大林時期的蘇聯(lián)模式的理論與政策主張。列寧在《國家與革命》里明確說，在共產(chǎn)主義社會的第一階段即社會主義社會，“還需要有國家在保衛(wèi)生產(chǎn)資料公有制的同時來保衛(wèi)勞動的平等和產(chǎn)品分配的平等”。這樣，就認為社會主義社會還得有國家。其進一步的邏輯是，在整個社會主義社會里，生產(chǎn)資料公有制可能還得以國有制的方式實現(xiàn)，從而，國有企業(yè)也會作為國有制的形式而一直存在、發(fā)展下去。因此，將國企制度成為社會主義經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式，這是從列寧開始的。

做強做優(yōu)做大國資與國有企業(yè)改革

經(jīng)過多年的曲折探索，中國共產(chǎn)黨于20世紀80年代提出我們所處的社會仍然是社會主義初級階段。因此，我們的生產(chǎn)資料公有制還得采取國家所有的方式，在市場經(jīng)濟條件下，我們所有的生產(chǎn)資料就表現(xiàn)為國家資本形式，所以我們還要做強做優(yōu)做大國資。

馬克思講過，土地所有權(quán)就是障礙，其作用就是限制投資。我們從中國特色社會主義實踐里也體會到，所有權(quán)的作用的確是排除，如生產(chǎn)資料國有制，其從本質(zhì)上就是排除一切非國有的經(jīng)濟單位對它進行投資。但是，另一方面，馬克思、恩格斯又強調(diào)，就是在生產(chǎn)資料國有制下，生產(chǎn)資料也應(yīng)該成為是為每一個社會成員謀福利的工具。這種生產(chǎn)資料國有制所具有的排斥個人投資的性質(zhì)，與生產(chǎn)資料公有制內(nèi)涵所要求的為全體社會成員謀福利的要求之間的矛盾，如何得以解決？其主要的解決途徑，就是要在共有的或者國有的生產(chǎn)資料所有制度下引入市場機制，來盤活社會公共的生產(chǎn)資料與國有資本。

我國從20世紀80年代開始，對國有企業(yè)改革大體經(jīng)歷了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離的承包制、90年代讓部分國有企業(yè)上市的股份制，和進入新世紀以來建立國資委領(lǐng)導下的國資與國企適當分離、建立國資委與國有企業(yè)之間二級的委托-代理關(guān)系等幾個階段，讓國企一步一步走向市場、提高效率。黨的十九大提出“做強做優(yōu)做大國有資本”，這個方針在已有的國企改革的基礎(chǔ)上，涵蓋了改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，在國資委與國企之間建立國有資本投資運營公司，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的內(nèi)容。這對于下階段的國企改革來說，至少具有四方面的重大意義：

第一，在國資委與國企之間建立國有資本投資運營公司，專司國有資本的市場投資與市場運營，這不僅是將國資管理的職能從國資委分解到國資投資運營公司，而且在職能內(nèi)涵上會發(fā)生從行政管理到市場經(jīng)營的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。我們知道，馬克思和恩格斯非常重視資本市場的發(fā)展對于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和未來社會形態(tài)的決定作用。恩格斯在1891年7月1日寫給康·施米特的信中說：“向共產(chǎn)主義社會的過渡階段——還需要認真考慮……這是目前存在的所有問題中最難解決的一個，因為情況在不斷地變化。例如，隨著每一個新托拉斯的出現(xiàn)，情況都要有所改變；每隔十年，進攻的目標也會全然不同。”這就是說，資本市場發(fā)展會提供新的資本運行模式、新的企業(yè)組織方式，甚至是新的社會過渡形式。最近幾十年來，世界金融市場和資本市場的創(chuàng)新，為我們的國有資本做強做優(yōu)做大提供了巨大空間，我們在國資委與國企之間建立國家資本投資運營公司，就是要在國家資本的管理層面上引入市場機制，在管資本的層面上以公司模式來代替目前的行政管理模式，這本身就是一場深刻的革命。

第二，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制會改變目前國資委與國企之間那種二級的委托-代理關(guān)系。在目前的二級委托-代理關(guān)系里，國資委作為國家出資人是國企直接的委托人。一旦建立國家資本投資運營公司，由國家資本投資運營公司作為國家資本的投資方擔當國企的出資人，就可能建立國家投資公司與國企之間的委托-代理關(guān)系；同時，國資委作為國家資本的最終委托人與國資投資公司或運營公司之間又會建立新的委托-代理關(guān)系。這樣一來，原來的國資委與國企之間的委托-代理關(guān)系就可能轉(zhuǎn)變?yōu)槿N模式：一是形成國資委-國家資本投資公司-國企之間三級、甚至多級的委托-代理關(guān)系，降低國資委對于國企決策的直接干預程度；二是國家資本投資公司與國企之間形成比較直接的委托-代理關(guān)系，國企的董事會組成就主要取決于出資人的資本份額比重，由國家資本投資公司來根據(jù)資本市場變化和人民長遠利益決定對于國企的投資，通過股權(quán)變化來影響國企公司的決策和行為，也通過國家資本投資公司和運營公司的出資人所控制的國企的董事會來影響公司決策；三是在國家投資公司持股較少的國企里，國企就可能變?yōu)榛旌瞎荆瑖Y在股權(quán)里的比重可能不到絕對控股程度，甚至不到相對控股（第一股東）的地步，但是國資還是參股了，還是能夠?qū)τ趪窠?jīng)濟發(fā)揮國資的影響力。

第三，國資委對于若干關(guān)鍵的經(jīng)濟部門尤其是社會公益經(jīng)濟部門的資本管理可能還是要繼續(xù)目前的二級的委托-代理關(guān)系模式。但是在更多的經(jīng)濟部門里，讓國資投資運營公司作為投資方和出資人參與公司治理，就會在相當程度上把目前許多國企改造成為混合公司。在這些混合公司里，國家資本可以是繼續(xù)絕對控股的，也可以是相對控股，但混合所有制的改革本身會讓國資和國企在更廣的范圍內(nèi)參與經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會，從而進一步做強做優(yōu)做大國資。中國目前正面臨世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的許多機會，比如，我們的電力產(chǎn)業(yè)，正面臨配電段和發(fā)電段改革的機會；我們的鐵路運輸業(yè)，需要與物流產(chǎn)業(yè)融合，通過市場化運作來提升鐵路運輸?shù)目傮w效率；我們的軍工產(chǎn)業(yè)正面臨軍民融合的發(fā)展機會；我們的石油天然氣產(chǎn)業(yè)，正面臨下游和部分官網(wǎng)放開的改革機會；我們的民航產(chǎn)業(yè)，正面臨貨運轉(zhuǎn)型機會，需要與物流、快遞產(chǎn)業(yè)銜接；我們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)正面臨“走出去”、“一帶一路”的發(fā)展機會，等等。這些，都需要電力、鐵路、軍工、石油天然氣產(chǎn)業(yè)、民航產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施與設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)里目前占據(jù)主導地位的國企大力推進混合所有制改革，引進非公的戰(zhàn)略投資者，將國資做得更優(yōu)。

第四，將國資管理與國企管理適當分離后，就加大了國資投資的靈活性和市場導向，這就會淘汰那些低效虧損的“僵尸企業(yè)”，從而引起國資布局和國企布局的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，從總體上有利于國資的優(yōu)化。