國有企業(yè)設(shè)立初期，政企不分、權(quán)責(zé)不明，企業(yè)并未成為市場運營的主體，資金來源依靠政府劃撥。90年代國有企業(yè)市場化改革之后，撥款改貸款，國有企業(yè)成為市場主體，自負(fù)盈虧，國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰，出現(xiàn)破產(chǎn)。1999年，為支持國有大中型企業(yè)實現(xiàn)三年改革與脫困的目標(biāo)，處置國有銀行原有的不良信貸資產(chǎn)，實行政策性債轉(zhuǎn)股。

過去：中國國有企業(yè)破產(chǎn)

企業(yè)破產(chǎn)立法情況

2006年8月，中國十屆全國人大常委會二十三次會議通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》。新的破產(chǎn)法，一是總結(jié)了舊破產(chǎn)法和人民法院審判破產(chǎn)案件的實施經(jīng)驗；二是吸收了國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的成功實踐；三是引入了國際上有關(guān)破產(chǎn)的最新且符合中國國情的做法。主要特點：適用于所有企業(yè)法人，建立管理人制度，引入企業(yè)重整制度，明確依法保障職工合法權(quán)益等。

政策性破產(chǎn)情況

 1.背景和工作過程

 1992年10月，中共十四大確定社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年11月，中共十四屆三中全會確定國有企業(yè)改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)進入市場后，面臨困難企業(yè)需要退出、建立優(yōu)勝劣汰機制問題。國有企業(yè)破產(chǎn)三大難點：人員安置難、資產(chǎn)變現(xiàn)難、債權(quán)損失核銷難。由于當(dāng)時中國社會保障尚未完全建立，就業(yè)市場還不完備，企業(yè)負(fù)責(zé)人和職工普遍不愿意甚至拒絕破產(chǎn)。1994年10月，中國國務(wù)院決定在部分城市進行政策性破產(chǎn)試點。

至1998年底，先后在18、32、58、111個城市的國有大中型困難工業(yè)企業(yè)實施政策性破產(chǎn)。1999年開始在全國范圍內(nèi)全面推開，而且從工業(yè)擴大到商貿(mào)、施工等企業(yè)。根據(jù)國有企業(yè)布局調(diào)整和三年脫困要求，破產(chǎn)企業(yè)重點分布紡織、煤炭、冶金、有色、軍工和制糖工業(yè)等。2008年底，政策性破產(chǎn)基本結(jié)束。

2.有關(guān)政策措施

中國國務(wù)院為實施政策性破產(chǎn)先后出臺一系列政策性文件和相關(guān)措施，主要內(nèi)容：一是資產(chǎn)（土地）變現(xiàn)所得首先用于安置職工，不足部分由各級財政補助；二是明確職工補償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑；三是適當(dāng)提高國有銀行提取呆壞賬準(zhǔn)備金的比例；四是確定中央和地方工作協(xié)調(diào)機構(gòu)；五是明確破產(chǎn)企業(yè)審核與啟動的工作程序；六是落實操作責(zé)任主體和確保穩(wěn)定要求。

3.職工安置與再就業(yè)

職工補償：按工齡一年一個月工資發(fā)放補償金，償還拖欠工資等勞動債權(quán)，少數(shù)生活條件艱苦地區(qū)實施異地搬遷。

職工安置：可選擇重組企業(yè)再就業(yè)、自謀職業(yè)、提前5年退休或退養(yǎng)。

再就業(yè)服務(wù)中心：發(fā)放基本生活費、繳納基本社保費用、進行職業(yè)培訓(xùn)、提供就業(yè)崗位。

4.實施效果和評價

國有企業(yè)政策性破產(chǎn)，基本解決了計劃經(jīng)濟體制遺留下的一大批國有企業(yè)歷史問題，探索出一條國有困難企業(yè)退出市場的有效路徑，為中國向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變做出了重大歷史貢獻(xiàn)?；窘?jīng)驗：一是試點先行，逐步推開；二是制定較為完善的政策體系；三是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織體系健全；四是以人為本，妥善安置職工，保護合法權(quán)益；五是加強政治思想工作，發(fā)揮黨團組織和職代會作用，做到組織不散、隊伍不亂、精神不垮，黨員不能無組織、組織不能無上級。

02

過去：政策性債轉(zhuǎn)股

國有企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，分為政策性和商業(yè)性兩種，前者由政府主導(dǎo)，后者按市場化操作。主要介紹政策性債轉(zhuǎn)股。

政策出臺背景：

1999年，為支持國有大中型企業(yè)實現(xiàn)三年改革與脫困的目標(biāo)，處置國有銀行原有的不良信貸資產(chǎn)，中國政府決定組建金融資產(chǎn)管理公司，將銀行不良貸款剝離至資產(chǎn)公司，使其作為投資主體，實行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。企業(yè)相應(yīng)增資減債，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

工作目標(biāo)：

1.盤活國有銀行不良資產(chǎn)，加快有效資產(chǎn)的回收，增加資產(chǎn)流動性，防范和化解金融風(fēng)險。

2.加快實現(xiàn)債轉(zhuǎn)股企業(yè)的扭虧為盈。

3.促進企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

實施債轉(zhuǎn)股要與貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相結(jié)合，促進企業(yè)技術(shù)進步和產(chǎn)品升級，增加企業(yè)競爭力，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益。

有關(guān)政策措施和工作程序

債轉(zhuǎn)股企業(yè)的范圍：

1.主要依靠國有銀行貸款建成投產(chǎn)，因缺乏資本金和匯率變動等因素，負(fù)債過高導(dǎo)致虧損，難以歸還貸款本息，通過債轉(zhuǎn)股后可扭虧為盈的工業(yè)企業(yè)。

2.國家確定的重點企業(yè)中因改建、擴建致使負(fù)債過重，造成虧損或虛盈實虧，通過優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)可扭虧為盈的工業(yè)企業(yè)。

3.被選企業(yè)同時應(yīng)是1995年以前年度向國有銀行貸款形成不良債務(wù)的工業(yè)企業(yè)。有些地位重要、困難很大的企業(yè)，時限延至1996、1997、1998年。

4.必須具有獨立企業(yè)法人資格，企業(yè)作為直接負(fù)債方。

5.選擇個別商貿(mào)企業(yè)，進行債轉(zhuǎn)股企業(yè)的試點。

被選企業(yè)的條件：

1.產(chǎn)品品種適銷對路（國內(nèi)有需求、可替代進口、可批量出口），質(zhì)量符合要求，有市場競爭力。

2.工藝裝備為國內(nèi)、國際先進水平，生產(chǎn)符合環(huán)保要求。

3.企業(yè)管理水平較高，債權(quán)債務(wù)清楚，財務(wù)行為規(guī)范，符合財務(wù)會計制度要求。

4.企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子強，董事長、總經(jīng)理善于經(jīng)營管理。

5.轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的方案符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，各項改革措施有力，減員增效、下崗分流的任務(wù)落實并得到地方政府確認(rèn)。

債轉(zhuǎn)股工作程序：

1.由政府主管部門和國有銀行到企業(yè)調(diào)查了解生產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)負(fù)債、市場銷售、企業(yè)管理和內(nèi)部改革等情況，向資產(chǎn)公司提出建議名單。

2.資產(chǎn)公司對建議名單的企業(yè)獨立評審，確認(rèn)實施債轉(zhuǎn)股的企業(yè)名單。必要時，可委托國內(nèi)外中介機構(gòu)評估、論證。

3.政府有關(guān)部門對資產(chǎn)公司確認(rèn)的企業(yè)債轉(zhuǎn)股方案嚴(yán)格審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)實施。

實施效果和遺留問題

經(jīng)中國國務(wù)院批準(zhǔn)，實施債轉(zhuǎn)股企業(yè)有561戶，轉(zhuǎn)股金額3769億元（其中商業(yè)銀行委托轉(zhuǎn)股663億元）。

主要效果：一是促進了國有企業(yè)扭虧脫困，提高企業(yè)盈利能力；二是推動了企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；三是盤活了不良金融資產(chǎn)，增強金融機構(gòu)抵御風(fēng)險的能力。

債轉(zhuǎn)股企業(yè)還遺留一些問題，如少數(shù)債轉(zhuǎn)股企業(yè)經(jīng)營狀況仍較為困難、一些債轉(zhuǎn)股企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、資產(chǎn)公司部分股權(quán)難以退出等。

03

現(xiàn)在：國有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債現(xiàn)狀

2017年，全國國有及國有控股企業(yè)營業(yè)總成本50.7萬億元，同比增長12.6%，與2013年（44.9萬億元）相比，基本持平，其中，中央企業(yè)營業(yè)總成本為30.8萬億，同比增長12%，與2013年（27.2萬億）相比，微增1.7個百分點，地方國有企業(yè)營業(yè)總成本約12萬億元，同比增長13.5%，與2013年相比下降了3.2個百分點。

在降杠桿減負(fù)債方面，截至2017年底，中央企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率下降至66.3%，較2013年下降0.4個百分點。62家企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率較2016年下降，中國航發(fā)、東方電氣集團、中鋁公司等40家企業(yè)降幅超過1個百分點 。

04

現(xiàn)在：國有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債的主要措施

以國有資產(chǎn)負(fù)債約束以資產(chǎn)負(fù)債率為基礎(chǔ)控制指標(biāo)，對于不同行業(yè)類型國有企業(yè)分類管理，并實行動態(tài)調(diào)整。

針對警戒線和償債能力把中央企業(yè)98家進行業(yè)務(wù)分類，將超過了警戒線，償債能力比較弱的企業(yè)納入重點管控，納入重點管控的企業(yè)又進行分類管控，分成三大類。第一類是重點關(guān)注的，是指負(fù)債水平超過警戒線，但是償債能力、流動性、盈利能力還可以的企業(yè)。第二類是重點監(jiān)控類，是指比重點關(guān)注類的杠桿更高一些的企業(yè)。第三類是特別監(jiān)管類，是一些必須采取嚴(yán)格管理措施的企業(yè)。對這三類企業(yè)采取不同程度的管控措施，包括從開支規(guī)模、投資規(guī)模、薪酬、成本費用（招待費、管理費）從嚴(yán)控制。

開展市場化銀行債轉(zhuǎn)股。

銀行、實施機構(gòu)和企業(yè)依據(jù)國家政策導(dǎo)向自主協(xié)商確定轉(zhuǎn)股對象、轉(zhuǎn)股債權(quán)以及轉(zhuǎn)股價格和條件，實施機構(gòu)市場化籌集債轉(zhuǎn)股所需資金，并多渠道、多方式實現(xiàn)股權(quán)市場化退出。 

積極推進企業(yè)兼并重組。

通過兼并重組培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)，推動混合所有制改革，鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。推動重點行業(yè)兼并重組。發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，鼓勵產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大兼并重組力度，加快“僵尸企業(yè)”退出，有效化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)市場出清。

完善現(xiàn)代企業(yè)制度強化自我約束。

建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)，對企業(yè)負(fù)債行為建立權(quán)責(zé)明確、制衡有效的決策執(zhí)行監(jiān)督機制，加強企業(yè)自身財務(wù)杠桿約束，合理安排債務(wù)融資規(guī)模，有效控制企業(yè)杠桿率，形成合理資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。