地市國資改革脈絡(luò)前瞻

2018年，中央繼續(xù)加大國有企業(yè)的改革力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1月份至今，已有山東、江蘇、江西、浙江、云南、四川等多個省市自治區(qū)召開了高規(guī)格會議，總結(jié)此輪國資國企改革以來的國企改革經(jīng)驗(yàn)成果，并結(jié)合當(dāng)前中央對地方以及國資國企的發(fā)展要求，對今后一段時期的改革重點(diǎn)、難點(diǎn)工作進(jìn)行了再部署、再推動。

省級層面的改革成效在12月2日的文章（點(diǎn)我查看此文）已經(jīng)談過，但相較而言，地市國資作為國資委國企改革實(shí)踐的自主區(qū)域，作為數(shù)量上更為矚目的國資重要組成部分，作為差異化更大、個性化更為突出的研究對象，行動與表現(xiàn)千差萬別。有大改的也有小改的，有猛改的也有緩改的，有大開大合外引內(nèi)整的也有就著本地封閉解決的，不一而足。

地市國企主要分為三類：一是占較大比例的投融資平臺，二是公益類企業(yè)（包括水利、公交等），三是地區(qū)支柱型產(chǎn)業(yè)（集團(tuán)）。而實(shí)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地市很少有拿得出手的支柱產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，地市國資發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、市場化程度堪憂，主要靠基建和地方投融資平臺。

究其原因，地市國資差異大，地區(qū)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、地理稟賦無不對國資國企改革進(jìn)程與效果施加著深刻影響。

對比于國務(wù)院國資委與央企、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國資委與所屬企業(yè)，地市國資委及所屬企業(yè)的經(jīng)營空間、發(fā)展后勁、市場化程度雖受本市的融資能力和基建制約，鮮有能力通吃全省的大事大項(xiàng)目大機(jī)會，但手握土地、景點(diǎn)、礦藏、城市經(jīng)營空間（水務(wù)、燃?xì)?、市政、軌道交通），具備著央企與省屬企業(yè)所不具備的特有優(yōu)勢——接地氣。

此種接地氣的特質(zhì)也是地市國資國企改革進(jìn)一步發(fā)展所主要憑借的優(yōu)勢！

地市國資改革痛難點(diǎn)

回顧2018年的國資國企改革，各部委都出臺了相關(guān)政策來指導(dǎo)地方的國資國企改革，如財(cái)金23號文、財(cái)預(yù)28號與34號文、財(cái)庫61號文、保監(jiān)發(fā)6號文等諸多文件，對于變相通過企事業(yè)單位等舉借政府債務(wù)、融資平臺公司進(jìn)行融資、金融機(jī)構(gòu)融資、違法違規(guī)擔(dān)保、土地相關(guān)融資、PPP融資、政府出資的各類投資基金以及政府舉債及還債管理進(jìn)行了明確的指導(dǎo)、規(guī)定與限制。

但是在政策之下，還有諸多問題或是暴露或是隱藏在政府工作人員的視線中，請跟隨華彩探其焦點(diǎn)問題，具體分為以下五類。

資源整合地位不強(qiáng)，是制約地方國資改革進(jìn)步的主要障礙?？v向?qū)Ρ?，不同于省級國資委，地市國資委資源規(guī)模和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不足，財(cái)政吃緊，能力施展有限，難以受到重視；橫向?qū)Ρ?，?3號文、87號文、財(cái)金23號文等諸多政策背景下，地市平臺公司融資乏力，地市國資委的影響力遠(yuǎn)不及把控“財(cái)政大權(quán)”且有產(chǎn)業(yè)基金“傍身”的財(cái)政局。同時，兩類公司也面臨著監(jiān)管權(quán)限從國資委移交至財(cái)政部門的尷尬處境。

例：部分地市國資委地位低，話語權(quán)不足現(xiàn)象突出。如某地市國資委分管領(lǐng)導(dǎo)為排名第五第六的副市長，而當(dāng)?shù)刎?cái)政局分管領(lǐng)導(dǎo)為常務(wù)副市長。國資委所持有的帶有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)被財(cái)政局劃走，導(dǎo)致地市國資僅有劣質(zhì)資源在手，陷入惡性循環(huán)。

地方國資多形成“1+N”業(yè)務(wù)格局，即一個金控平臺加八大投或者九大投（如城投、交投、公投、旅投、水投等）的形式。部分地方的全域國資經(jīng)營已經(jīng)開始進(jìn)行，引入多層次多維度多形態(tài)的社會資本，更準(zhǔn)確、科學(xué)地把握混改，有效地混改。

其中，以城投為代表的地方平臺公司投融資特征突出，但缺乏由平臺主體帶動產(chǎn)業(yè)整合的能力，導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)化、集群化發(fā)展能力不足。同時，要將國企改組成真正意義上的國有資本投資公司，國資委和集團(tuán)公司必須有取有舍、加快轉(zhuǎn)型。

通常地市國資資源稟賦不足主要體現(xiàn)在資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不佳及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不足兩方面。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)上，部分地方國有資產(chǎn)規(guī)?？捎^，但充斥大量無效、低效、不實(shí)資產(chǎn)，資產(chǎn)質(zhì)量難以獲得銀行認(rèn)可，制約其融資能力；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，華彩研究過的多個地市國資構(gòu)成，地方國資單邊依靠平臺公司和基建現(xiàn)象突出，除市政等公益類企業(yè)外，大多數(shù)集中于房地產(chǎn)、酒店、金融、旅游、醫(yī)療等政商關(guān)系依賴程度高的領(lǐng)域，自身造血能力嚴(yán)重不足。

除此之外，就打造具有全球競爭力的世界一流企業(yè)而論，很多地方未能把握或找到自己獨(dú)有的特色資源，未能在無人區(qū)做出重大探索，未能在空白地帶與盲區(qū)將中國方案、中國優(yōu)勢實(shí)踐到微觀經(jīng)濟(jì)層次中去，也沒能深刻體現(xiàn)四個自信與地市國企獨(dú)有的優(yōu)勢發(fā)展路徑。

例：以某地市國資為例，國有資產(chǎn)規(guī)模“虛胖”現(xiàn)象突出，表面上資產(chǎn)估值超過千億，但其中僅占比不到20%的注冊金（不確定是否出資到位）為實(shí)際資金投入，大部分資產(chǎn)由濕地、灘涂、荒山、市政路橋等公益類項(xiàng)目等無效、低效資產(chǎn)組成，資產(chǎn)質(zhì)量不受銀行認(rèn)可，融資能力欠缺。

地方國企體制機(jī)制的短板也是影響地方國資改革進(jìn)程的因素之一。主要表現(xiàn)在，國有企業(yè)的市場主體地位尚未真正確立，政企不分，政資不分，管理存在錯位、越位、缺位等問題，市場化選人、用人和激勵、約束制度機(jī)制尚未真正建立等等。

很多區(qū)域在應(yīng)對過去一段時間的投融資平臺債務(wù)高企、金融風(fēng)險(xiǎn)警鐘高響、地方基建任務(wù)民生任務(wù)與國企融資能力落差等問題面前甚至采用了更多的行政手段、行政措施和帶有行政思維的非市場化整合做法，這些做法短時間內(nèi)解了地方的渴、松了地方的綁，但長期來看，這些行政化的沖動和圍繞政績與地方主觀爭面子工程的做法又回過頭來傷害了市場化的改革進(jìn)程。

除了以上核心問題之外，華彩發(fā)現(xiàn)，還有地區(qū)主官改革意志、局委辦博弈難題、改革擔(dān)當(dāng)和改革氛圍、同質(zhì)化發(fā)展難題、產(chǎn)業(yè)空心化難題、地產(chǎn)及基建均沾化難題、證券化難題、市場化難題、創(chuàng)新與投資窘境等諸多細(xì)節(jié)問題等待著地市政府或國資委解決。

地市國資改革路徑解析

“夫以銅為鏡，可以正衣冠；以史為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失。”今次就以2018為鏡，觀2019之方向。

談完了5個焦點(diǎn)問題，華彩還要與大家聊一聊這些問題的解決方式以及2019年地市國資國企改革的發(fā)展路徑。本文給出部分相關(guān)路徑指引，更多內(nèi)容可關(guān)注12月中旬華彩全國戰(zhàn)略家年會（點(diǎn)擊藍(lán)字即可跳轉(zhuǎn)）。

地市國資改革應(yīng)主要關(guān)注內(nèi)部的深化改革，抓機(jī)遇找項(xiàng)目，解決資源整合不足、話語權(quán)較弱的問題。不同于聚焦國有資本布局管理和內(nèi)部部門機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整的省級國資體系改革方式，地方國資改革應(yīng)剖析落后現(xiàn)狀成因，深挖區(qū)域改革戰(zhàn)略機(jī)會點(diǎn)，積極向上營銷，獲得政府與上級的支持，引發(fā)區(qū)域?qū)Y國企改革的重視，爭取區(qū)域內(nèi)若干重大項(xiàng)目與課題。

在具體實(shí)施上，其操作重點(diǎn)在于挖掘地市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)資源優(yōu)勢與省級規(guī)劃的契合點(diǎn)，找準(zhǔn)地市戰(zhàn)略定位，爭取重大項(xiàng)目落地；突出強(qiáng)調(diào)地市改革不可控的缺陷與不足，謀求政府支持與關(guān)注，積極獲取資源。

如云南的“1+1+X”方案，著力抓好全省的經(jīng)濟(jì)升級、城市升級、產(chǎn)業(yè)升級、社會轉(zhuǎn)型問題。方案規(guī)定，原則上國有資產(chǎn)規(guī)模2000億元以上的州市，保留不超過8戶企業(yè)；國有資產(chǎn)規(guī)模介于300億元到2000億元之間的州市，保留不超過5戶企業(yè)；國有資產(chǎn)規(guī)模在300億元以下的州市，保留不超過3戶企業(yè)。這就是要通過專業(yè)化的重組流程、企業(yè)內(nèi)部資源整合、理順企業(yè)之間股權(quán)關(guān)系，優(yōu)化資源配置，減少無序競爭和同質(zhì)化經(jīng)營，做強(qiáng)主業(yè)。

為整合優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源，應(yīng)建立國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司，以解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、分散化的問題。一方面，通過平臺公司多年的資源整合和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，打造地市具備突出“造血功能”（就業(yè)、稅收、品牌等貢獻(xiàn)）的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)／公司，幫助地市國資獲得更多話語權(quán)和發(fā)展空間；另一方面，以國有資本運(yùn)營公司為主體，整合本地天然資源、資產(chǎn)（體育場館、道路橋梁）、殼資源（特許、牌照、資質(zhì)）等對象，進(jìn)行市場化、企業(yè)化經(jīng)營，起到國有資產(chǎn)盤活作用。

華彩建議，在組建國有資本投資運(yùn)營公司后，先采取產(chǎn)業(yè)整合和資產(chǎn)盤活等手段梳理內(nèi)部資源，在此基礎(chǔ)上通過持股、并購等多元手段整合外部資源，形成具有地市特色的若干產(chǎn)業(yè)集群。

地市國資應(yīng)拉起民營企業(yè)的手，共建互利共生關(guān)系，以解決地市企業(yè)資金不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱及體制機(jī)制不靈活等問題。

在具體操作上，地方國資和民營企業(yè)應(yīng)優(yōu)勢互補(bǔ)，國企擁有優(yōu)質(zhì)土地資源、低成本資金渠道、良好政商關(guān)系，民企往往在資金規(guī)模、管理模式、人才團(tuán)隊(duì)、經(jīng)營理念等方面更勝一籌。同時基于“全域國資經(jīng)營”的理念，通過混改把國資系統(tǒng)的土地、廠房、技術(shù)、品牌，以及礦藏、物業(yè)、老字號、文化等進(jìn)行估值，轉(zhuǎn)化為支撐進(jìn)一步發(fā)展的資源、資金?；旄牡年P(guān)鍵在于地市國資應(yīng)轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)觀念，學(xué)習(xí)吸取民營企業(yè)經(jīng)營之長，通過優(yōu)化體制機(jī)制使地市企業(yè)成為可靠可信賴的合作者。

通過股權(quán)與薪酬激勵改革解決地市國資激勵不足、員工動力不足的問題?？赏ㄟ^完善薪酬確定機(jī)制，合理確定薪酬水平，規(guī)范福利性待遇，健全薪酬監(jiān)督管理機(jī)制，完善市屬企業(yè)薪酬改革；對條件成熟的企業(yè)，建議引入員工持股計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和員工的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，從根本上激發(fā)員工的主動性和創(chuàng)造性。

在具體操作上應(yīng)循序漸進(jìn)，根據(jù)企業(yè)自身情況針對性設(shè)計(jì)績效考核及激勵辦法，然后選取具備條件的企業(yè)開展員工持股計(jì)劃。對于員工持股計(jì)劃的引入，應(yīng)對核心管理人員及技術(shù)人員為主要持股試點(diǎn)群體、控制員工持股比例、合理設(shè)置持股員工行權(quán)機(jī)制等多方面控制謹(jǐn)慎推行。

拓渠道即多元化拓展融資渠道，將在一定程度上緩解地方平臺功能弱化、融資乏力等問題，主要通過探索主板上市和資產(chǎn)證券化等多元化融資渠道降低融資成本。對于長期閑置的國有資產(chǎn)，可積極與民營企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)合作，謀求資產(chǎn)證券化途徑，真正盤活閑置國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

具體操作上，以資源重組整合方式培育的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為種子上市標(biāo)的，確保優(yōu)質(zhì)資源注入上市平臺；通過成立金控集團(tuán)，主動對接地方財(cái)政局、金融辦等相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)推行地方證券化與財(cái)政創(chuàng)新雙贏。

強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的核心在于推行地市國資的人事制度改革，建設(shè)以人為本的現(xiàn)代企業(yè)，保障企業(yè)經(jīng)營水平和經(jīng)營活力。人才培育與建設(shè)是地市國資打贏這場國企改革攻堅(jiān)仗、持久仗的關(guān)鍵。

在人才選拔方面，應(yīng)全面引入競爭機(jī)制，內(nèi)部選人原則上實(shí)行競爭上崗，外部選人應(yīng)積極采取公開招聘、人才市場選聘等方式，擴(kuò)大選人視野，拓寬用人渠道；在人才管理方面，推行契約化、市場化管理，實(shí)現(xiàn)職務(wù)能升能降、收入能高能低、人員能進(jìn)能出。