政府工作報(bào)告：到底要不要“做大”國有企業(yè)
2024-03-19 09:30:51 來源： 評(píng)論： 點(diǎn)擊：
來源 | 國企混改研究作者 | 徐懷玉 剛剛閉幕的全國人大十四屆二次會(huì)議，李強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告在涉及國企改革的內(nèi)容上，提出“深入實(shí)施國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)，做強(qiáng)做優(yōu)
來源 | 國企混改研究
作者 | 徐懷玉
剛剛閉幕的全國人大十四屆二次會(huì)議，李強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告在涉及國企改革的內(nèi)容上，提出“深入實(shí)施國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)，做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)，增強(qiáng)核心功能、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。建立國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整指引制度”。
之前一般的提法都是“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國有企業(yè)，在我印象中，這應(yīng)該是首次只提了“做強(qiáng)做優(yōu)”。
1
歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，
一味做大國企不是最好的選擇
新中國成立后的三十年，是消滅私有制建立公有制的三十年。
1980年之前，中國沒有私營企業(yè)，只有國有（營）企業(yè)，一枝獨(dú)秀。所有民營企業(yè)包括個(gè)體工商戶都被當(dāng)作“資本主義尾巴”割了。
1949年我國的GDP約為1756億美元，1980年約為1911億美元。
1980年之后，雖然借助改革的春風(fēng)，但國有企業(yè)更多的仍然是修修補(bǔ)補(bǔ)，無論“承包”還是“租賃”，終究沒能把國企從低效無效的泥淖中拯救出來。大量的國有企業(yè)依然面臨著虧損或倒閉的危機(jī)。1998 年全國 25 萬戶的國有企業(yè)利潤(rùn)才 214 億，不到今天中央企業(yè)一個(gè)月的零頭。
時(shí)任政治局常委的朱镕基同志大刀闊斧地推行了國企“破三鐵”改革，長(zhǎng)痛不如短痛，要用三年左右的時(shí)間使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境。
隨之而來的，就是97年到03年之間的“下崗潮”。即使到現(xiàn)在，依然有著大量的文學(xué)影視作品在描述當(dāng)年尤其是東北“下崗潮”那段沉痛的歷史。
——1997-2003年，國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)由1.1億降至0.69億。
——1997-2003年，國有及國有控股企業(yè)戶數(shù)從23.8萬戶減少37%至15萬戶。
但同時(shí)，我們也可以看到陣痛期之后催生了除了國有經(jīng)濟(jì)之外的其他所有制經(jīng)濟(jì)的騰飛。
截至2023年，我國GDP達(dá)到126萬億，全國登記在冊(cè)民營企業(yè)數(shù)量超過4900萬戶，民營企業(yè)在企業(yè)總量中的占比達(dá)到92.3%。
2021年底，我國國有控股工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)總計(jì)超過51萬億元，而私營工業(yè)企業(yè)的資產(chǎn)總計(jì)超過40萬億元。國有控股工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入累計(jì)超過30萬億元，而私營工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入累計(jì)超過50萬億元。2021年國有控股工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額累計(jì)值超過20萬億元，而私營工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額累計(jì)接近30萬億元。
民營企業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為中國經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要一環(huán)。
有一種說法叫“56789”，就是民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果、80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，還有90%以上的企業(yè)數(shù)量。
新中國成立的前三十年的教訓(xùn)告訴我們，一味地追求做大國有企業(yè)是行不通的；新中國成立的后四十年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革開放，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國民共進(jìn)，才能形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好生態(tài)。
但是，在空間一定的前提下，如果我們一味追求做大國有企業(yè)，就會(huì)擠壓民營企業(yè)的生存和發(fā)展空間，民營企業(yè)就會(huì)越做越小，或者我們也無視民企做小的結(jié)果。
2
實(shí)施分類改革，
回歸國企的核心功能定位
幾乎全世界所有的國家都有國有企業(yè)，社會(huì)主義國家是這樣，資本主義國家也是這樣。所不同的是，到底哪些行業(yè)應(yīng)該是國有企業(yè)，哪些行業(yè)可以是國有企業(yè)？
2015年12月29日，國資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委“立足國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要”，發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。根據(jù)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將國有企業(yè)界定為“商業(yè)類”和“公益類”。
后來又將商業(yè)類分為商業(yè)一類和商業(yè)二類。
我一直強(qiáng)調(diào)，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行功能定位，是因企施策推進(jìn)國企改革的基本前提。
對(duì)于公益類企業(yè)，主要以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調(diào)控。即使是發(fā)達(dá)的資本主義國家，其背后也有政府的影子。
商業(yè)二類國有企業(yè)，關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)，有別于商業(yè)一類企業(yè)。盡管這樣的分類獨(dú)具中國特色，采取類似公益企業(yè)的監(jiān)管手段尚可理解。
但是，對(duì)于處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)一類企業(yè)，完全應(yīng)該按照市場(chǎng)化的規(guī)則，讓其具有法人地位，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷發(fā)展壯大。
但可惜的是，我們?cè)趯?duì)國有企業(yè)的管理中，只是做到了“分類”，并未做到“分類管理”，依然是“一把尺子量到底”。
特別是對(duì)于商業(yè)一類企業(yè)，采取準(zhǔn)公益類，或者商業(yè)二類企業(yè)的監(jiān)管模式，不但做大不了國有企業(yè)，使其不能在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中得到歷練和成長(zhǎng)。而且，這類企業(yè)仍然占據(jù)著國家資源，依賴政府支持，包括商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)的差別對(duì)待，嚴(yán)重?cái)D壓了民企的生存空間，挫傷了民營企業(yè)家的積極性和安全感。導(dǎo)致國企低效無效，民企信心不足，結(jié)果是兩敗俱傷。
分類改革的目的，就是國家和政府應(yīng)當(dāng)管該管的，比如公益類企業(yè)，那是花大家（納稅人）的錢，為大家做事；不去管不該管的，比如商業(yè)一類企業(yè)，讓市場(chǎng)去推動(dòng)或者淘汰，出資人回歸股東本位。國家和政府的定位應(yīng)當(dāng)像對(duì)待民企一樣，企業(yè)的義務(wù)就是“依法經(jīng)營，照章納稅。”
3
提倡中性競(jìng)爭(zhēng)，
圍繞核心競(jìng)爭(zhēng)力打造才是企業(yè)努力的方向
長(zhǎng)期以來，國有企業(yè)在政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策的精心呵護(hù)之下成長(zhǎng)，依托政府的援助和補(bǔ)貼得以在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存活和發(fā)展，一旦嚴(yán)格高標(biāo)準(zhǔn)的國有企業(yè)規(guī)則開始實(shí)施，國有企業(yè)將會(huì)受到極大影響和遭遇各類問題。因此，將中性競(jìng)爭(zhēng)原則及早確立下來不容忽視。
正如今年人大報(bào)告中提到的，“激發(fā)各類經(jīng)營主體活力。國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)都是現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。”
如何讓國企和民企處于同等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，或者說國企和民企遵循競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，混合所有制改革應(yīng)該說是一個(gè)非常好的手段。
2013年十八屆三中全會(huì)確立混合所有制改革的指導(dǎo)思想，2015年發(fā)布混合所有制改革的指導(dǎo)意見，同年制定混合所有制改革實(shí)操規(guī)則，接下來的國企改革三年行動(dòng)方案，我們一直都在推動(dòng)混合所有制改革的進(jìn)程。
通過混合所有制改革，首先，可以促進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)入平等和公平競(jìng)爭(zhēng)，降低或者說徹底拆除競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻，在充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，沒有國企和民企之分，也不應(yīng)該有國企和民企之分。
其次，混改有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主力活力和資源配置效率，真正發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰功能，促使參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的所有企業(yè)真正提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)發(fā)展活力，提高發(fā)展質(zhì)量，從而在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。
最后，混改有利于優(yōu)化國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這也是促使國有企業(yè)市場(chǎng)活力和發(fā)展質(zhì)量提升的根本動(dòng)力。
4
鼓勵(lì)國民共進(jìn)、
平權(quán)保護(hù)市場(chǎng)主體是改善營商環(huán)境的根本
“推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅(jiān)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，營造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，推動(dòng)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。”
今年政府工作報(bào)告中的這段話中，首先強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用，而且是決定性作用，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地位。其次是政府作用的發(fā)揮。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，政府的作用是“營造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，政府權(quán)力是制定規(guī)則，且維護(hù)規(guī)則，這一點(diǎn)很重要。換句話說，政府充當(dāng)?shù)氖遣门袉T角色，絕不能下場(chǎng)踢球，成為國企經(jīng)營的替代者。第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。法治經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是市場(chǎng)參與者對(duì)自己的行為有預(yù)判性，不能簡(jiǎn)單粗暴的一個(gè)政策影響一個(gè)企業(yè)或者一個(gè)行業(yè)，讓企業(yè)無所適從。
正在進(jìn)行的國有企業(yè)改革，還應(yīng)該注重和強(qiáng)化國有企業(yè)信息披露，使國有企業(yè)和政府的商業(yè)行為在透明公開的環(huán)境中進(jìn)行，將其置于社會(huì)和公眾的監(jiān)督之下，對(duì)國有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行有效的約束。讓國企和民企一樣，成為“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”的商業(yè)主體，承擔(dān)“合法經(jīng)營、照章納稅”的法定義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)國民共進(jìn)，公平競(jìng)爭(zhēng)，平等保護(hù)。
——“始終把民營企業(yè)和民營企業(yè)家當(dāng)作自己人”。無論是民營企業(yè)在改革開放中所起的作用，還是“56789”的現(xiàn)實(shí)，不需要任何人提醒，民營企業(yè)和國有企業(yè)本來就是一家人，無需強(qiáng)調(diào)。如果一定要這樣說，那可以倒過來說民營企業(yè)應(yīng)該始終把國有企業(yè)當(dāng)作自己人，似乎更符合客觀現(xiàn)實(shí)。
——“國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)都是現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。”不僅國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)，還有集體所有制企業(yè)，個(gè)體工商戶，都是經(jīng)過合法登記的市場(chǎng)主體，都應(yīng)該受法律保護(hù)，而且是平等的保護(hù)。合法經(jīng)營，照章納稅，都對(duì)國家和人民有貢獻(xiàn)。反過來，都應(yīng)該受到法律的懲罰?；蛟S有一天，我們?cè)谶@樣的語境下，不再分國有、民營或者外資，他們都是企業(yè)，都是中國的企業(yè)，都應(yīng)該一樣地受到法律的保護(hù)。好比公民的概念，公民是不分性別、種族、受教育程度的。所以，我們不會(huì)去區(qū)分男公民還是女公民，漢族公民還是藏族公民，識(shí)字公民還是文盲公民。
——“全面落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。”特定時(shí)期，也許需要特定的提法。但從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的這一結(jié)論出發(fā)，階段性的政策鼓勵(lì)總是替代不了長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律導(dǎo)向。我們更應(yīng)該通過立法，“進(jìn)一步解決市場(chǎng)準(zhǔn)入、要素獲取、公平執(zhí)法、權(quán)益保護(hù)等方面存在的突出問題”。歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也告訴我們，任何一部法律，其價(jià)值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過朝令夕改的那些所謂的“優(yōu)惠政策”和“鼓勵(lì)措施。”
所以，真正需要做大的，到底是國有企業(yè)，還是民營企業(yè)？還是二者都應(yīng)該做大，或者還是根本不需要做這樣的劃分？
很多事情，其實(shí)沒那么復(fù)雜，有句話叫“大道至簡(jiǎn)。”小平同志當(dāng)年的一個(gè)“白貓黑貓論，”非常直白，通俗易懂，但卻蘊(yùn)含著深邃的哲理。
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