在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，外部環(huán)境發(fā)生巨變的背景下，基建投資被寄予厚望，近期基建投融資鼓勵政策頻頻出臺，政府融資平臺公司（簡稱“平臺公司）應(yīng)順應(yīng)政策，加快改革轉(zhuǎn)型，探索符合新政策的投融資模式，積極參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)領(lǐng)域。

我國現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體，基建資金存在缺口，平臺公司應(yīng)運(yùn)而生，特別是2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，在四萬億計(jì)劃的刺激下，平臺公司一度成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要力量，同時政府隱性債務(wù)的風(fēng)險顯現(xiàn)。

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）明確地方政府新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債只能通過發(fā)行債券或采用政府和社會資本合作（Public Private Partnership，以下簡稱“PPP”）模式，并要求“剝離融資平臺公司政府融資職能，平臺公司不得新增政府債務(wù)”，該文件將平臺公司置于退出或轉(zhuǎn)型的局面。但43號文執(zhí)行不力，在基建資金極度短缺的背景下，地方政府采用明股實(shí)債的偽PPP項(xiàng)目、以政府購買服務(wù)名義變相舉債等方式進(jìn)行基建投資，政府隱性債務(wù)風(fēng)險繼續(xù)累積。

2017年風(fēng)險防范年，從金融風(fēng)險到政府債務(wù)風(fēng)險。六部委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），分別規(guī)范了地方政府舉債融資機(jī)制和政府購買服務(wù)的流程，堵住平臺公司融資的“歪門”。

2018年來，一方面中央繼續(xù)加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管控，中央下發(fā)了《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》兩個文件，要求堅(jiān)決遏制地方債務(wù)增加。財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號），直接阻斷了平臺公司的資金鏈，平臺公司遭遇“致命一擊”，普遍出現(xiàn)資金緊張的局面。另一方面基建再度稱為穩(wěn)增長的“頂梁柱”，在基建投資擴(kuò)容的背景下，對平臺公司出臺了系列政策，政策趨勢變化如下圖：

當(dāng)前，對于平臺公司的資金需求政策可謂寬嚴(yán)相濟(jì)，對于堅(jiān)持遏制隱性債務(wù)增長繼續(xù)從嚴(yán)不松動，對于平臺公司解決資金需求有利好政策，但前提是平臺公司必須剝離政府融資功能，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的市場化改造和轉(zhuǎn)變。當(dāng)前平臺公司融資模式探索的底線原則：以市場主體采用市場化的方式，清楚界定政府和平臺公司的關(guān)系，隔絕政府債務(wù)風(fēng)險。

現(xiàn)有平臺公司市場化轉(zhuǎn)型要點(diǎn)如下：

1.妥善處置平臺公司存量債務(wù)

妥善處置平臺公司存量債務(wù)是推進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。嚴(yán)格按照中央指導(dǎo)意見，分類處置平臺公司隱性債務(wù)，對于經(jīng)營性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，應(yīng)主要依靠平臺公司經(jīng)營性收入保障償還；對于隱性債務(wù)，要根據(jù)資金來源、用途，一一對應(yīng)到項(xiàng)目，可采取如下處置方式：一是納入政府預(yù)算管理，由財(cái)政安排資金回購公益性項(xiàng)目；二是資產(chǎn)盤活，通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化等方式將存量資產(chǎn)盤活，提升流動性，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)；三是政府將區(qū)域內(nèi)有效的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)等注入平臺，通過做實(shí)做大平臺公司資產(chǎn)，用市場化收入補(bǔ)貼其實(shí)施的公益性、準(zhǔn)公益項(xiàng)目；四是引入社會資本進(jìn)行債務(wù)重組，通過債權(quán)投資或債轉(zhuǎn)股等形式化解債務(wù)。

2.做實(shí)資產(chǎn)實(shí)體化經(jīng)營

剝離平臺公司現(xiàn)有公益性資產(chǎn)，通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)、政府劃撥、出讓出售等方式注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)平臺公司資產(chǎn)規(guī)模，增減現(xiàn)金流收入。同時，平臺公司要因地制宜，根據(jù)本地城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，可以通過重組、新設(shè)、混改等方式，按照業(yè)務(wù)板塊對資產(chǎn)進(jìn)行重組，對業(yè)務(wù)進(jìn)行重構(gòu)，形成專業(yè)實(shí)體公司，為打造自身造血功能打下基礎(chǔ)。

3.建立現(xiàn)代化企業(yè)制度

首先解決平臺公司董監(jiān)高公職人員兼任的問題，按照政企分離原則，依法設(shè)立“三會一層”，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，推動平臺公司由行政管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)變。同時嚴(yán)格按照《公司法》和國有企業(yè)相關(guān)管理要求，完善公司章程、公司議事決策機(jī)制，真正建立起“自主決策、獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的現(xiàn)代企業(yè)制度。

為滿足平臺公司資金需求，根據(jù)當(dāng)前中央政策，平臺公司開始了系列融資創(chuàng)新實(shí)踐。某市工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目，項(xiàng)目包括園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套設(shè)施等，總投資15億元。該工業(yè)園區(qū)管委會授權(quán)平臺公司作為實(shí)施主體負(fù)責(zé)投融資建設(shè)運(yùn)營，平臺公司通過標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目成功融資，融資模式如下圖所示：

成功融資的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：一是實(shí)現(xiàn)了與政府債務(wù)的完全隔離。融資的主體為轉(zhuǎn)型后的平臺公司，剝離了政府融資功能，不需要政府出具任何形式的承諾或擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)了與政府債務(wù)的完全隔離。二是項(xiàng)目本身優(yōu)質(zhì)。該標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目是為國家級工業(yè)園區(qū)已確定入園企業(yè)量身定做的，市場前景較好，項(xiàng)目現(xiàn)金流能100%覆蓋貸款本息。三是平臺公司存量債務(wù)得到妥善處置。作為融資主體的平臺公司存量債務(wù)規(guī)模較小，均納入地方財(cái)政預(yù)算管理，債務(wù)處置方案獲得金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。