《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，“國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會的職責(zé)劃入審計(jì)署，相應(yīng)對派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系…‘不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會”。

按照中央統(tǒng)一部署，中央企業(yè)外派監(jiān)事會已于2018年上半年完成了改革劃轉(zhuǎn)，省一級監(jiān)事會改革劃轉(zhuǎn)工作在年底之前完成。下一步大型國有企業(yè)集團(tuán)層面霓建日常監(jiān)督機(jī)制有何必要性？新的日常監(jiān)督機(jī)制具體如何設(shè)立？筆者對上述問題試作討論分析。

外派監(jiān)事會改革劃轉(zhuǎn)原因分析

外派監(jiān)事會監(jiān)督具有近距離性、全過程性、主動性、即時(shí)性、動態(tài)性等特征和優(yōu)勢，為其他監(jiān)督力量明顯欠缺或根本不具備。

應(yīng)當(dāng)講，多年來監(jiān)事會的確發(fā)揮了作用，給企業(yè)揭示了問題和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了企業(yè)規(guī)范運(yùn)作和國有資產(chǎn)保值增值。這次改革方案，雖然出乎了很多人包括國資委和監(jiān)事會從業(yè)人員的預(yù)想，但細(xì)思之，確有諸多合理考量。

一是監(jiān)事會與其他外部監(jiān)督力量之間存在重疊和矛盾。

現(xiàn)階段，對國有企業(yè)的監(jiān)督有“四駕馬車”之說，除了監(jiān)事會，還有審計(jì)、紀(jì)檢和巡視。

它們之間確實(shí)存在著一定程度的重疊重復(fù)，甚至矛盾沖突。如國務(wù)委員王勇在作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明時(shí)所表述，“為整合審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督果，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計(jì)監(jiān)督體系。”

而長時(shí)間以來，外派監(jiān)事會監(jiān)督本身的特征和優(yōu)勢并未充分體現(xiàn)出來。

二是監(jiān)事會監(jiān)督企業(yè)的作用發(fā)揮受限。領(lǐng)導(dǎo)和管理體制不順，呈現(xiàn)出“政府很少管，國資委無法管，國有企業(yè)監(jiān)事會工作辦公室無力管”的局面。

權(quán)威性不強(qiáng)，審計(jì)、紀(jì)檢、巡視的權(quán)威性明顯要高于監(jiān)事會，監(jiān)事會監(jiān)督成果難以得到確實(shí)的運(yùn)用和執(zhí)行。

內(nèi)容過于寬泛，既要監(jiān)督財(cái)務(wù)，又要監(jiān)督生產(chǎn)、經(jīng)營、管理，既要監(jiān)督項(xiàng)目決策，又要監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，既要監(jiān)督企業(yè)組織體，又要監(jiān)督企業(yè)負(fù)責(zé)人，既要監(jiān)督集團(tuán)層面，又要監(jiān)督分支機(jī)構(gòu)，幾乎涵蓋了企業(yè)的方方面面。

另外，還存在監(jiān)督程序性不夠和隊(duì)伍專業(yè)性不足的問題等等。

三是監(jiān)事會在監(jiān)督效果比較上處于下風(fēng)。

以外派監(jiān)事會與審計(jì)對照為例，二者都是由本級政府所設(shè)立，對政府負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。

審計(jì)重在點(diǎn)狀監(jiān)督、事后監(jiān)督；外派監(jiān)事會重在網(wǎng)狀監(jiān)督、事前和事中監(jiān)督。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題在審計(jì)報(bào)告中清晰可見，而外派監(jiān)事會在日常監(jiān)督過程中就揭示了問題、提示了風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)往往及時(shí)地予以了糾正。

也就是說，審計(jì)的貢獻(xiàn)在于把問題逐一羅列出來并予以處置，而外派監(jiān)事會的貢獻(xiàn)則在于阻止了問題發(fā)生，提前化解了風(fēng)險(xiǎn)，使得損失得以避免或減輕。

但是在外界看來，似乎是審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)事會都發(fā)現(xiàn)不了，顯然這種評價(jià)對監(jiān)事會是很不公平。

四是政府對監(jiān)事會的領(lǐng)導(dǎo)和管理非常有限。

雖然監(jiān)事會名義上是政府的監(jiān)事會，由政府向企業(yè)派出，對政府負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，每年都向政府報(bào)送監(jiān)督檢查報(bào)告，但是政府往往只做十分有限的處理，管之甚少。

以四川省為例，2016 - 2018年，省政府只是在常務(wù)會議上安排一項(xiàng)議題聽取監(jiān)事會年度檢查情況匯報(bào)；在其他年份，都是由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在報(bào)告上作出原則性、概要性批示。

對于監(jiān)事會自身存在的問題以及揭示的國有企業(yè)問題，通常部不作具體研究處理。在安徽等省，監(jiān)事會檢查報(bào)告甚至不報(bào)送省政府，只供國資委內(nèi)部參閱和使用。

   綜上，外派監(jiān)事會跟審計(jì)、巡視等監(jiān)督力量之間存在職能上的重疊交叉矛盾，在外界眼中監(jiān)督效果也不及后者；由于制度、體制和機(jī)制設(shè)計(jì)上的缺陷，監(jiān)事會作用發(fā)揮得很不充分；監(jiān)事會雖為政府直接派出，但政府對監(jiān)事會的具體領(lǐng)導(dǎo)和管理甚少，而是將其置于國資委“代管”之下，嚴(yán)重弱化了監(jiān)事會的地位和職能。

企業(yè)集層面重建日常監(jiān)督機(jī)制的必要性

外派監(jiān)事會改革劃轉(zhuǎn)完成后，大型國有企業(yè)集團(tuán)層面留下一個(gè)空白，如何做好銜接和處理？筆者認(rèn)為應(yīng)遵照《公司法》精神和要求，重建以內(nèi)設(shè)監(jiān)事會為核心的日常監(jiān)督機(jī)制。其必要性如下：

一是日常監(jiān)督本身具有價(jià)值。像前文所述，日常監(jiān)督的關(guān)注焦點(diǎn)不在于等問題發(fā)生、造成后果后再去查辦案件和處理某些人，而是重在事前防范、事中糾偏，耍在問題發(fā)生之前或發(fā)生過程中指出問題和風(fēng)險(xiǎn)所在，及早化解、處理，將不利后果扼殺于搖籃。

二是企業(yè)集團(tuán)層面不應(yīng)出現(xiàn)監(jiān)督真空。外派監(jiān)事會在了解企業(yè)、傳遞信息、發(fā)現(xiàn)問題、提示風(fēng)險(xiǎn)、威懾震懾等方面發(fā)揮了作用，是國資委抓好國企改革發(fā)展和國資監(jiān)管的重要依靠力量。外派監(jiān)事會劃轉(zhuǎn)后，勢必在企業(yè)集團(tuán)層而出現(xiàn)真空地帶，客觀上需要一個(gè)替代機(jī)制加以填補(bǔ)。

三是內(nèi)設(shè)監(jiān)事會是一項(xiàng)成熟制度。在德國、日本等大陸法系國家，監(jiān)事會是公司監(jiān)督機(jī)制的核心，已被證明是行之有效的制度安排。監(jiān)事會擁有公司經(jīng)營知情、重大決策否決、業(yè)務(wù)執(zhí)行阻卻、臨時(shí)股東大會召集、特定情況下代表公司等職權(quán)。

主要借鑒日本“單層制”做法，我國《公司法》設(shè)立。

了監(jiān)事會制度。當(dāng)前，二級及以下國有全資、控股和參股公司基本上都設(shè)立了內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，已成為法人治理結(jié)構(gòu)的“標(biāo)配”，但作用發(fā)揮卻差強(qiáng)人意，具有很大的改進(jìn)和提升空間。

 四是重建內(nèi)設(shè)監(jiān)事會具有便利性。從1993年《公司法>頒布實(shí)施至今，內(nèi)設(shè)監(jiān)事會已走過25個(gè) 年頭，其中既有得又有失，既有經(jīng)驗(yàn)又有教訓(xùn)。相比另外建立一個(gè)全新的日常監(jiān)督機(jī)制，重建內(nèi)設(shè)監(jiān)事會是效率更高、成本更低、效果最為顯著的選擇。

重建內(nèi)設(shè)監(jiān)事會的總體思路和實(shí)施要點(diǎn)

大型國有企業(yè)集團(tuán)層面擬重建的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，一方面要有別于外派監(jiān)事會，克服外派制度客觀存在的體制機(jī)制不順、激勵(lì)約束不足等弊端；另一方面也要有別于目前已經(jīng)在運(yùn)行的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，關(guān)鍵是能夠在公司治理、企業(yè)內(nèi)控中切實(shí)發(fā)揮出監(jiān)督制約作用，不再是花瓶一樣的擺設(shè)。

一是在國資委主導(dǎo)下重建臨事會。監(jiān)事會主席及監(jiān)事會成員由國有企業(yè)的出資人代表即國資委，按照市場化、專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)挑選和任命，明確為企業(yè)編制、企業(yè)身份。

二是保持監(jiān)事會監(jiān)督獨(dú)立性。監(jiān)事會對國資委負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，由國資委進(jìn)行考核、評價(jià)，其職級晉升及薪酬待遇由國資委決定，確保監(jiān)事會對企業(yè)集團(tuán)層面董事會和高管層獨(dú)立開展監(jiān)督。

  三是因企制宜靈活設(shè)置監(jiān)事會（監(jiān)事）。對資產(chǎn)規(guī)模大、業(yè)務(wù)開展復(fù)雜、分支機(jī)構(gòu)眾多的企業(yè)，原則上設(shè)5人或3人監(jiān)事會；對較小或較簡單的企業(yè)，可只設(shè)1名監(jiān)事。

 四是建立完善激勵(lì)約束機(jī)制。監(jiān)事會成員的薪酬水平跟所在企業(yè)的績效掛鉤，監(jiān)事會主席比照企業(yè)副職，監(jiān)事比照企業(yè)中層正職。

對考核評價(jià)為優(yōu)秀的監(jiān)事會成員，在確定派駐企業(yè)時(shí)賦予其一定選擇權(quán)。建立淘汰機(jī)制，對考核評價(jià)不合格者，使其淘汰出局。

五是對監(jiān)事會真正給予重視。只有當(dāng)企業(yè)出資人代表國資委特別是國資委主要領(lǐng)導(dǎo)真正重視了監(jiān)事會才能對企業(yè)董事及高管真正實(shí)施監(jiān)督。

只有當(dāng)企業(yè)決策層特別是企業(yè)“一把手”真正重視了，監(jiān)事會才能對企業(yè)中層及日常經(jīng)營管理真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

六是監(jiān)事會高質(zhì)量高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。要建立和完善組織架構(gòu)，做到有領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、有部門牽頭、有人員辦事。要有清晰明了、具有可操作的工作制度、工作規(guī)則和工作流程。

要常態(tài)化、程序化開展工作，能夠真正發(fā)現(xiàn)問題、揭示風(fēng)險(xiǎn)。對這些問題和風(fēng)險(xiǎn)耍切實(shí)加以整改糾正，整改不力者予以追責(zé)、問責(zé)。