集中統(tǒng)一監(jiān)管黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，是一道進(jìn)行中的改革難題。經(jīng)歷十余年的曲折探索后，集中統(tǒng)一監(jiān)管再次吹起鏗鏘號(hào)角。
5月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過《推進(jìn)中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管試點(diǎn)實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》）。改革直指問題焦點(diǎn)——“理順中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同所辦企業(yè)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)健康發(fā)展和經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)保值增值。”
受歷史、管理體制等因素影響，中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位沉淀了一筆總體數(shù)量可觀、個(gè)體規(guī)模小而散的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。長(zhǎng)期以來，這部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)猶如部委機(jī)關(guān)的“自留地”，因多頭監(jiān)管、政企不分、政資不分而變得亂象叢生、滋生腐敗。
在監(jiān)管還未覆蓋的角落，這筆國家財(cái)富極易出現(xiàn)動(dòng)態(tài)、靜態(tài)流失問題。
以校辦資產(chǎn)為例，2017年3月，中央對(duì)14所中管高校進(jìn)行巡視時(shí)發(fā)現(xiàn)，清華校屬企業(yè)主要負(fù)責(zé)人違規(guī)設(shè)立“小金庫”并挪用公款進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)；北京大學(xué)被指出校辦企業(yè)管理混亂，同濟(jì)大學(xué)、浙江大學(xué)、西安交通大學(xué)等，被指出校辦企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)大等問題。
窺一斑而知全豹。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前掛靠中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的實(shí)體企業(yè)數(shù)量約6000家，每家資產(chǎn)規(guī)模在數(shù)百萬到上億元不等。即便按照每家企業(yè)規(guī)模1千萬元計(jì)算，這部分資產(chǎn)總額達(dá)6千億元。其規(guī)模之巨，不可小覷。
筑牢國有資產(chǎn)流失紅線，實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大是新一輪國企改革擔(dān)負(fù)的艱巨使命。但黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管自有其面臨的復(fù)雜性和艱巨性。破解這一難題，需要追根溯源，還原監(jiān)管現(xiàn)狀；聚焦矛盾癥結(jié)、明確改革路徑和方向，使改革有的放矢。
體制之困
從國有資產(chǎn)性質(zhì)來看，國有資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性國資和非經(jīng)營(yíng)性國資。其中，以營(yíng)利為目的，依法經(jīng)營(yíng)和使用的，國家作為出資人依法擁有財(cái)產(chǎn)和權(quán)益的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，具有保值增值的天然使命，其經(jīng)營(yíng)管理和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)狀況，與公眾利益息息相關(guān)。
通常而言，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中分布在工商、金融、文化以及軍工等領(lǐng)域。這些是社會(huì)公眾所熟知的。與此同時(shí)，在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等部門中沉淀形成了大量的經(jīng)營(yíng)性實(shí)體企業(yè)，隱藏了一支規(guī)模龐大且管理松散的國企大軍。
黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之所以“手握”大量實(shí)體企業(yè)，有著悠久的歷史淵源和相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)意義。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政事業(yè)單位創(chuàng)辦供銷公司、招待所等經(jīng)濟(jì)實(shí)體的現(xiàn)象就層出不窮，但這類企業(yè)規(guī)模較小，形式也很單一，這是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最初形式。
改革開放后，隨著社會(huì)投資主體由政府投資為主的一元化，逐漸發(fā)展成了政府、企業(yè)、個(gè)人等多元化，許多行政事業(yè)單位紛紛加入經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行列。在“辦三產(chǎn)”風(fēng)潮中，他們用所掌握的財(cái)政資金、政府資產(chǎn)開公司、辦實(shí)體、搞創(chuàng)收，將部分非經(jīng)營(yíng)性資金、房產(chǎn)、地產(chǎn)、設(shè)備等轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)規(guī)模迅速膨脹。
據(jù)公開資料，成立于1998年的鑫揚(yáng)物業(yè)管理發(fā)展有限公司，為商務(wù)部機(jī)關(guān)服務(wù)局所屬企業(yè)。這家名不見經(jīng)傳的實(shí)體企業(yè)，管理著商務(wù)部50余萬平方米的機(jī)關(guān)辦公樓、臺(tái)基廠和東城、朝陽、豐臺(tái)等地區(qū)的47棟住宅樓宇。在商務(wù)部，諸如此類的企業(yè)還有鑫茂綜合商社集團(tuán)、北京國鑫商務(wù)出租汽車有限公司、北京經(jīng)貿(mào)賓館等。這樣性質(zhì)、功能的企業(yè)，在其他機(jī)關(guān)部委和事業(yè)單位中普遍存在。
值得注意的是，與其他類型經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)有所不同，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位作為出資人的這部分經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，與財(cái)政部、國資委等國務(wù)院指定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持著一定的距離，很難受到各種集中統(tǒng)一監(jiān)管政策的影響，更不為社會(huì)公眾所熟知。
這一現(xiàn)狀的形成，與我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)分類管理體制息息相關(guān)。
我國國有資產(chǎn)規(guī)模龐大、種類繁多，從土地到經(jīng)營(yíng)性不動(dòng)產(chǎn)幾乎無所不包，無所不有。針對(duì)規(guī)模大、分布廣、業(yè)務(wù)多元的國有企業(yè)來說，建立與之相適應(yīng)的資產(chǎn)監(jiān)督管理體制尤為必要。分類管理，恰是適應(yīng)國有資產(chǎn)特殊性而生的一項(xiàng)制度產(chǎn)物。
按照分類管理要求，國有資產(chǎn)監(jiān)管主體各有其分工。國務(wù)院國資委研究中心副研究員周麗莎表示，從中央層面看，一是由國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的部分大型企業(yè)集團(tuán)，基本屬于工商類企業(yè)；二是由財(cái)政部代表履行出資人職責(zé)或國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的企業(yè)，包括中央金融企業(yè)、中央文化企業(yè)以及中國郵政集團(tuán)公司、中國鐵路總公司、中國煙草總公司等企業(yè)，涉及金融類、文化類和工商類企業(yè)；三是由中央有關(guān)部門直接管理，財(cái)政部負(fù)責(zé)有關(guān)國有資本管理事項(xiàng)的企業(yè)，大多屬于工商類企業(yè)；四是一些軍工及涉密企業(yè)，由相關(guān)部門單位直接管理。
這種依據(jù)國有企業(yè)所處行業(yè)、承擔(dān)功能的特殊性，建立起來的分類監(jiān)管制度，為企業(yè)確定市場(chǎng)主體地位奠定了有利基礎(chǔ)。但不可回避的是，這種權(quán)利分散、缺乏制約制衡的管理體制，為企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展以及國有資產(chǎn)的保值增值帶來諸多挑戰(zhàn)。
強(qiáng)化監(jiān)管勢(shì)在必行
十八大以來，中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)的監(jiān)管漏洞，正逐一暴露。
2016年3月，中央第七巡視組進(jìn)駐原國家旅游局（現(xiàn)已與文化部合并為文化和旅游部）后，發(fā)現(xiàn)多類國有資產(chǎn)監(jiān)管不力問題。其中包括，下屬單位非法參與控股企業(yè)管理，事企之間財(cái)務(wù)關(guān)系不規(guī)范，相關(guān)企業(yè)重大問題議事規(guī)則和董事會(huì)例會(huì)制度不完善，下屬企業(yè)累計(jì)拖欠國有現(xiàn)金股利等。
無獨(dú)有偶，2016年3月，原國家質(zhì)檢總局在巡視中被查出“國有資產(chǎn)管理使用不規(guī)范，基層一線人員違紀(jì)違法問題多發(fā)”。
事實(shí)上，《國資報(bào)告》記者在多份中央部委關(guān)于巡視整改情況的通報(bào)中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)普遍不同程度存在監(jiān)管不力的問題。
導(dǎo)致行政事業(yè)單位這類產(chǎn)權(quán)主體監(jiān)管出現(xiàn)偏軟偏輕問題的原因，自有其客觀性和復(fù)雜性。
建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，實(shí)現(xiàn)中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤，不再直接管理企業(yè)，始終是改革的一大方向。直到1998年，中央在掀起第一輪黨政機(jī)關(guān)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)大清理后，中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤改革工作暫告一個(gè)段落。
本輪改革中，政府在轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變工作方式和作風(fēng)等方面邁出了重大步伐。但由于深層矛盾難以化解，這也為此后的改革埋下了伏筆。
“脫鉤以后，中央部委投資經(jīng)營(yíng)實(shí)體的情況基本消失。但中央黨政機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位出資辦企業(yè)的情況依然存在?？梢哉f，這輪改革清理得不徹底。”中國財(cái)政科學(xué)研究院公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜告訴《國資報(bào)告》記者。
事業(yè)單位辦企業(yè)為何得以默許？文宗瑜表示，“這與中國相對(duì)復(fù)雜的事業(yè)單位管理體制相關(guān)。”
根據(jù)資金來源不同，事業(yè)單位可分為三類：一類是全額財(cái)政撥款，一類是差額財(cái)政撥款，一類是自收自支，亦稱“事業(yè)性質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”。“針對(duì)差額撥款和自收自支類事業(yè)單位一定要讓他辦實(shí)體，某種程度上扮演就業(yè)載體的功能。在這種情況下，脫鉤后，事業(yè)單位所屬經(jīng)營(yíng)實(shí)體的規(guī)模、數(shù)量都有所增加。”文宗瑜說。
既然事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)實(shí)體企業(yè)有經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，彌補(bǔ)財(cái)政缺口，分流人員，解決就業(yè)等內(nèi)在要求，做強(qiáng)做優(yōu)這類國有資產(chǎn)有著鮮明的現(xiàn)實(shí)意義。因此，完善和加強(qiáng)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)監(jiān)管，成為此后國資監(jiān)管體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
通過逐步探索、層層推進(jìn)，在國資管理分類管理的傳統(tǒng)框架內(nèi)，針對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，已建立起了“國家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制。
以中央級(jí)為例，企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況、資產(chǎn)情況等由財(cái)政部負(fù)責(zé)匯總，對(duì)國有資產(chǎn)配置、使用、處置等事項(xiàng)進(jìn)行審核和監(jiān)督管理。財(cái)政部、主管部門、行政事業(yè)單位三方，承擔(dān)起強(qiáng)化對(duì)所屬企業(yè)運(yùn)作模式、經(jīng)營(yíng)狀況、收益分配等的監(jiān)督管理責(zé)任。
三層管理框架的搭建，從表面上看解決了行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題。但實(shí)際上，這種制度安排下，國有資產(chǎn)所有權(quán)往往是虛置。所有者缺位，加之政府監(jiān)管權(quán)履行不到位，使得各行政事業(yè)單位所擁有的權(quán)力被無限擴(kuò)大，成為了對(duì)所擁有的國有資產(chǎn)實(shí)際擁有控制權(quán)的主體。
“目前，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)主要集中在中央各部委的事業(yè)單位，以及人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體。其中，教育部、衛(wèi)健委、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、全國總工會(huì)所屬經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)較多。”文宗瑜說，“但負(fù)有直接責(zé)任的行政主管部門，往往不是國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門，中間往往隔了好幾層，監(jiān)管起來很復(fù)雜。”
實(shí)踐，是檢驗(yàn)改革成效的試金石。就頂層設(shè)計(jì)而言，行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)分級(jí)、分類管理體制已相對(duì)完善。但在具體運(yùn)行中，仍會(huì)暴露出多頭管理、政企不分的弊端和漏洞。此前，中央部委所屬資產(chǎn)在巡視過程中暴露的問題，正是呼喚改革繼續(xù)前進(jìn)的號(hào)角。
統(tǒng)一監(jiān)管非一蹴而就
既然中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，是改革相伴而生的產(chǎn)物。健全和完善行政事業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，勢(shì)必要在深化改革行程中向前推進(jìn)。
2015年9月10日出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，成為新一輪國企改革的綱領(lǐng)性文件。文件明確提出“穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。”
這一直指國有資產(chǎn)“多頭管理、政企不分”矛盾的改革舉措，曾引起多位專家的共鳴。
“新一輪改革中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)國有資本出資人的職能，管人、管事、管資產(chǎn)的行政化管理，轉(zhuǎn)向履行法人，履行出資人職能。應(yīng)該將分散在黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理企業(yè)的國有資本，納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。”國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰表示。
對(duì)此，廣東省社會(huì)科學(xué)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究中心主任、廣東省國有資本研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)梁軍表示，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求和趨勢(shì)，否則就是真正意義上的政企不分，政資不分。
在確定經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的基調(diào)基礎(chǔ)上，中國政法大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)劉紀(jì)鵬接受《國資報(bào)告》記者采訪時(shí)表示，“國資委定位為經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)全國經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能。”
毋庸置疑，經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的藍(lán)圖已經(jīng)繪就。但在具體操作層面，關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管的實(shí)施路徑仍在摸索中前行。
其中，突出性的挑戰(zhàn)，就在于中央級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)面臨的經(jīng)營(yíng)、管理現(xiàn)狀。
從形成原因來看，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)一部分是主辦單位職能延伸或技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的產(chǎn)物，與主辦單位依存度較高。尤其是事轉(zhuǎn)企類企業(yè)，多因解決事轉(zhuǎn)企體制改革分流人員所辦，一旦脫離原主辦單位，企業(yè)穩(wěn)定問題很容易凸顯。
從管理現(xiàn)狀看，這些企業(yè)有的屬于執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度的企業(yè)化管理事業(yè)單位，通常事業(yè)、企業(yè)人員混編混崗，主管單位一些具有行政事業(yè)身份人員到企業(yè)任職情況依然存在。部分企業(yè)因效益原因處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)，難有能力償付職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)及稅費(fèi)等。
據(jù)《國資報(bào)告》記者了解，目前，共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、總工會(huì)所屬企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性、行政性資產(chǎn)未劃分清楚。即使是處在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，也普遍存在管理層級(jí)多，資產(chǎn)規(guī)模小等問題。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬的經(jīng)營(yíng)性國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、控股上市公司總數(shù)有5000-6000家。其中，資產(chǎn)規(guī)模多在數(shù)百萬到數(shù)千萬之間，10億資產(chǎn)以上的企業(yè)寥寥無幾。
著眼于此，文宗瑜對(duì)于如何認(rèn)識(shí)統(tǒng)一監(jiān)管，給出了自己的觀點(diǎn)，“經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)數(shù)量龐大，因?yàn)榉N類差異，導(dǎo)致其管理上涉及很多技術(shù)性、專業(yè)性問題，全部歸屬一個(gè)部門監(jiān)管不太現(xiàn)實(shí)。”
事實(shí)上，先行一步的地方黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國資統(tǒng)一監(jiān)管改革，對(duì)于統(tǒng)一監(jiān)管的探索就不盡相同。
從吉林、山東等省份的實(shí)踐來看，采取將省級(jí)所屬企業(yè)及省直部門、事業(yè)單位所屬企業(yè)統(tǒng)一移交劃轉(zhuǎn)國資委管理的做法，按照按照整合發(fā)展一批、劃轉(zhuǎn)重組一批、另行處置一批的原則將劃轉(zhuǎn)企業(yè)納入監(jiān)管。
同樣是統(tǒng)一監(jiān)管，云南針對(duì)省級(jí)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)實(shí)際情況,提出了國資委監(jiān)管、國資委監(jiān)管與行業(yè)管理相結(jié)合、國資委監(jiān)管與部門主管相結(jié)合以及委托監(jiān)管等四種監(jiān)管方式。
有的是集中由本級(jí)國資委監(jiān)管，有的是分部門集中。顯然，地方黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑和監(jiān)管形式，已呈現(xiàn)出多樣化的改革趨勢(shì)。
較企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管而言，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)要復(fù)雜得多。中央級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，更是無法一概而論、一蹴而就?！秾?shí)施意見》的審批通過，意味著國資監(jiān)管體制改革將打開嶄新局面。從落地到實(shí)施，這部分資產(chǎn)如何被穩(wěn)步劃轉(zhuǎn)、有序推進(jìn)，被報(bào)以極大期待。
試點(diǎn)突破口
改革試點(diǎn)，重在著眼實(shí)際，奔著問題而去。
《國資報(bào)告》記者獲悉，在《實(shí)施意見》起草出臺(tái)前夕，財(cái)政部對(duì)中央黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬實(shí)體企業(yè)的出資登記、資產(chǎn)（股權(quán)）轉(zhuǎn)讓、負(fù)債、對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外投資等情況進(jìn)行了集中調(diào)研、摸底，企業(yè)管理不規(guī)范、違規(guī)現(xiàn)象突出。
中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)之所以呈現(xiàn)松、軟、散的狀態(tài)，和現(xiàn)行的分類監(jiān)管體制有著內(nèi)在關(guān)系，和企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體出資人意識(shí)薄弱和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)失衡更是密切相關(guān)。企業(yè)政資不分、企業(yè)員工以行政身份任職、企業(yè)公益性和政策性色彩濃郁等問題，使得中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管困難重重。
在當(dāng)前中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管步伐滯后的背景下，《實(shí)施意見》明確“要堅(jiān)持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，理順中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同所辦企業(yè)關(guān)系，搭建國有資本運(yùn)作平臺(tái)，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本配置和監(jiān)管效率，有效防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)企業(yè)健康發(fā)展和經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)保值增值。”
以試點(diǎn)為突破口，從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，成為改革破冰的關(guān)鍵舉措。
“政府在管資本不管企業(yè)的體制下，它可以占到超脫地位，正確處理和市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)政府也是一次解放。資本化的重要意義在于它將從根本上理順長(zhǎng)期困擾的我們政府、市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系。”陳清泰分析。
進(jìn)一步而言，在文宗瑜看來，試點(diǎn)改革應(yīng)重點(diǎn)放在于改革股權(quán)管理機(jī)制，通過組建國有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)管資本，以弱化企業(yè)與行政主管部門的關(guān)系。
以教育部所屬校辦資產(chǎn)為例，針對(duì)高校腐敗高發(fā)、控股上市公司屢曝違規(guī)的問題，這類資產(chǎn)開始在改革股權(quán)管理機(jī)制上狠做文章。典型的如清華控股有限公司和中國科學(xué)院國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司。其中，清華控股由新設(shè)立的“清華大學(xué)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)管理委員會(huì)”代表清華大學(xué)行使股東權(quán)利，依據(jù)利潤(rùn)總額、資產(chǎn)增值率和對(duì)股東的投資收益回報(bào)等關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行考核。通過管資本實(shí)現(xiàn)監(jiān)管歸位，從而實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。
因此，從改革的現(xiàn)實(shí)性和可操作性上，文宗瑜為“統(tǒng)一監(jiān)管”賦予了新的含義。“如果給統(tǒng)一監(jiān)管下定義，即讓每一個(gè)使用占有國有資產(chǎn)的企業(yè)，由監(jiān)管能力、有相對(duì)專業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體（如事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)、實(shí)體企業(yè)）去監(jiān)管。”他說。
在這一監(jiān)管思路下，共青團(tuán)中央將其持有的中青旅集團(tuán)100%國有產(chǎn)權(quán)、中國青年實(shí)業(yè)發(fā)展總公司的100%國有產(chǎn)權(quán)無償劃撥至中國光大集團(tuán)的做法，具有極強(qiáng)的借鑒性意義。
中國青旅集團(tuán)公司及中國青年實(shí)業(yè)發(fā)展總公司，均為共青團(tuán)中央直屬企業(yè)。其中，中青旅、嘉事堂是共青團(tuán)中央目前僅有的兩家上市公司。資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后，兩家企業(yè)均列入光大集團(tuán)一級(jí)直屬企業(yè)序列，其原有的全部債權(quán)、債務(wù)繼續(xù)由該兩家企業(yè)承繼；兩家企業(yè)原有全部正式員工組織人事管理關(guān)系一次性整體劃轉(zhuǎn)至光大集團(tuán)。
“為什么6000家企業(yè)這么年難以合并重組，主要是人的問題。股權(quán)整體劃轉(zhuǎn)，較少涉及人員問題，比較可行。此外，兩家企業(yè)劃轉(zhuǎn)光大集團(tuán)，不再隸屬共青團(tuán)中央，這種搭建國有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的做法，將是未來改革方向。”文宗瑜說。
當(dāng)前，諸如共青團(tuán)中央這類全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位或團(tuán)體，依然有大量實(shí)體企業(yè)還未進(jìn)入改革軌道。以此類事業(yè)單位和社團(tuán)所屬企業(yè)為突破口，把這些大量沉淀的國有資產(chǎn)管好、用好，成為試點(diǎn)改革穩(wěn)步、有序推進(jìn)的題中要義。
40年的國企改革進(jìn)程中，從管人、管事、管資產(chǎn)到向管資本轉(zhuǎn)變，具有中國特色的國資監(jiān)管體制改革方向更為明確、舉措更為扎實(shí)?！秾?shí)施意見》的出臺(tái)，是中央深改委發(fā)起的集結(jié)號(hào)角，但真正讓僵化中的中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)，有活起來、動(dòng)起來的機(jī)制和動(dòng)力，僅僅依靠行政監(jiān)管還難以實(shí)現(xiàn)。形成國有資本運(yùn)營(yíng)、審計(jì)、監(jiān)督的權(quán)力制衡機(jī)制，是統(tǒng)一監(jiān)管的目的和前提。而這在更高層面上，為國資監(jiān)管體制改革提供了大有可為的探索空間。
