問：廠辦大集體改革進展情況如何？

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廠辦大集體改革起步較早，2005年在東北地區(qū)選擇部分城市和央企開展試點，2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國范圍內(nèi)開展廠辦大集體改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2011〕18號），全面推開全國廠辦大集體改革。國務(wù)院國資委、財政部、人力資源社會保障部專門進行了動員部署，并多次調(diào)研督導。國發(fā)〔2016〕19號和國務(wù)院國資委、財政部和人力資源社會保障部《關(guān)于加快推進廠辦大集體改革工作的指導意見》（國資發(fā)分配〔2016〕249號），進一步明確中央財政補助和獎勵比例，補助、獎勵資金可統(tǒng)籌使用；廠辦大集體改革組織協(xié)調(diào)的責任主體是地方人民政府和中央企業(yè)，推進改革的責任主體是主辦國有企業(yè)或主辦國有企業(yè)的主管部門，具體操作和成本承擔的責任主體是廠辦大集體。

全國廠辦大集體改革涉及企業(yè)2.2萬戶，分布在30個省（區(qū)、市），大集體職工總數(shù)364萬人，其中在職職工254萬人，退休人員110萬人。19個省份出臺了實施意見或改革方案，黑龍江、云南、上?；就瓿闪说胤絿衅髽I(yè)廠辦大集體改革工作，甘肅、重慶預計今年底可完成，山西、河北、北京人員安置進度在60％以上。66家中央企業(yè)具有廠辦大集體改革任務(wù)，44家上報了改革方案，其中37家已獲得批復。中國能建、中國一重、東風公司、哈電集團、中化集團、國投、有研集團、礦冶集團、中國農(nóng)發(fā)集團等9家企業(yè)已基本完成，中核集團、中國一汽、中國電子、國機集團、中國誠通、中國化工、中國化學工程、中國電建等8家企業(yè)職工安置率在70％以上。

截至2017年底，全國共完成廠辦大集體改革6207戶，占總戶數(shù)的27.55%，安置在職職工62萬人，占在職職工總數(shù)的24.9％。其中：中央企業(yè)完成2932戶（完成率35.5%)，安置在職職工10萬人（安置率13.7%)地方完成3275戶（完成率23%)，安置在職職工52萬人（安置率28.8%）。

幾年來，廠辦大集體改革雖然取得了一定進展，但總體進度比較緩慢，多數(shù)重點省市尚未啟動實質(zhì)性改革，有的只聽樓梯響、不見人下來，當?shù)刂醒肫髽I(yè)也難以推進；有的地方廠辦大集體改革已開展，中央企業(yè)未能同步跟進。廠辦大集體改革確實面臨不少困難問題，但黑龍江等地的經(jīng)驗表明，只要下定決心，還是可以推進的，而且越早改革、成本越低。我們一定要協(xié)同配合，精準施策，克難求進。

有關(guān)地方要進一步加強調(diào)查研究，認真分析有關(guān)難點問題，提出針對性措施，制定切實可行的工作方案。尚未出臺配套政策的，要抓緊出臺；已出臺配套政策的，要抓緊組織實施。深入開展政策宣傳，廣泛聽取意見，抓住廠辦大集體職工最關(guān)心、最根本的問題，精準施策，針對不同情況，可以優(yōu)先解決職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障問題，在廠辦大集體資產(chǎn)和補助資金可能范圍內(nèi)，協(xié)商妥善處理經(jīng)濟補償金及其他拖欠職工債務(wù)。今年要加大工作力度，穩(wěn)妥推進廠辦大集體改革，力爭有實質(zhì)性進展，特別是在遼寧、吉林等重點省份要努力取得新突破。主辦國有企業(yè)及其主管部門要加強督促指導，推動廠辦大集體改革扎實推進。對廠辦大集體改革存在資金缺口的，主辦國有企業(yè)或其主管部門要積極籌措改革資金，在政策規(guī)定的范圍給予補助。有關(guān)中央企業(yè)要進一步強化工作組織，落實工作責任，積極與地方政府溝通銜接，努力做到與地方國有企業(yè)同步推進廠辦大集體改革。地方尚未啟動的，具備條件的中央企業(yè)可在地方政府支持下先行推進廠辦大集體改革。上述回復僅供參考。歡迎您再次提問。

答復部門：國資委

答復時間：2018年4月16日

廠辦大集體改制是一項兼具政策性、復雜性、敏感性的工作，如果缺乏創(chuàng)新的思路、周密的策劃、穩(wěn)妥的實施，將很難取得預期的理想效果，甚至可能留下改革后遺癥，引發(fā)職工隊伍不穩(wěn)定等問題。所以要想順利地完成廠辦大集體企業(yè)的改制，必須要理順改制過程中的重難點問題，然后有針對性地采取措施。 
　　一、廠辦大集體企業(yè)改制存在的問題 
　　廠辦大集體改制涉及到財務(wù)審計、資產(chǎn)評估和處置、職工安置以及企業(yè)性質(zhì)的界定等諸多方面，是一項系統(tǒng)的、極其復雜的工程，工作難度大，改制過程中存在著許多問題，主要有以下幾個方面。 
　?。ㄒ唬┊a(chǎn)權(quán)關(guān)系難以理清 
　　廠辦大集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分復雜，主要涉及到與主辦企業(yè)的隸屬關(guān)系，這在一定程度上阻礙了改制的進行。從資產(chǎn)來源上看，廠辦大集體企業(yè)的資產(chǎn)主要來源于主辦企業(yè)的投資，或者無償使用主辦企業(yè)的場地、設(shè)備等資源，而且，廠辦大集體企業(yè)的資產(chǎn)被侵占、挪用的現(xiàn)象也十分普遍，所以，廠辦大集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復雜，要想理清很困難。隨著市場經(jīng)濟體制的完善，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是深化國有企業(yè)改革的基礎(chǔ)，而理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、推進產(chǎn)權(quán)關(guān)系是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵。 
　?。ǘ└母锓绞降倪x擇 
　　《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在全國范圍內(nèi)開展廠辦大集體改革工作的指導意見》（國辦發(fā)[2011]18號，以下簡稱《指導意見》）關(guān)于廠辦大集體企業(yè)的改制給出了兩種方式：重組改制或關(guān)閉破產(chǎn)。對于可以改制的，可以通過合作、MBO（管理層收購）等多種操作模式，結(jié)合企業(yè)的實際情況，改制成為產(chǎn)權(quán)清晰的獨立法人企業(yè)；對于虧損嚴重、資不抵債的企業(yè)可以采取關(guān)閉或破產(chǎn)的措施，這就涉及到改革方式選擇的問題。《指導意見》并沒有給出標準的界定條件，沒有嚴格的規(guī)定哪種類型的企業(yè)選擇哪種方式，這樣在具體的改革實施過程中，企業(yè)出于自身利益的考慮，選擇的改革方式可能與改革的目標有一定的矛盾。 
　?。ㄈ┵Y產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)的處理 
　　根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的要求，廠辦大集體企業(yè)的資產(chǎn)在經(jīng)過財務(wù)審計、資產(chǎn)評估之后執(zhí)行處理。當凈資產(chǎn)小于改革成本時，全部支付改革成本；當凈資產(chǎn)大于改革成本時，支付改革成本后剩余的部分歸主辦企業(yè)所有。對于企業(yè)的債務(wù)，在依法認定的基礎(chǔ)上制定清償計劃。這其中存在的問題主要是關(guān)于企業(yè)無形資產(chǎn)的評估問題，在改制過程中，由于對資產(chǎn)評估組織的資質(zhì)及監(jiān)督等方面疏于管理，很容易出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營人侵占改制企業(yè)無形資產(chǎn)的情況，嚴重影響了廠辦大集體企業(yè)資產(chǎn)負債的真實性。 
　　（四）職工的安置問題 
　　關(guān)于廠辦大集體企業(yè)改制過程中的職工安置主要存在三個方面的問題：職工補償、職工保障和下崗職工再就業(yè)，其中尤以第一個問題最為突出。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，廠辦大集體企業(yè)在改制過程中需要給職工一定的補償，這就涉及到補償標準、范圍和補償資金的來源問題。對于補償標準，由于職工各自情況不同，確定補償標準很難兼顧所有職工，而且，由于地區(qū)、企業(yè)發(fā)展水平不一樣，各地區(qū)、各企業(yè)的補償標準也不同，如何協(xié)調(diào)這種不同；關(guān)于補償范圍，包不包括已經(jīng)離職或退休的職工；關(guān)于補償金的來源，因為涉及到的補償資金總額巨大，如何及時籌措足額的補償金來滿足需要是改制企業(yè)面臨的重大問題。除此之外，還有如何解決職工的社會保障及再就業(yè)問題，也是職工安置的難題。 
　?。ㄎ澹┤狈Ω闹瀑Y金 
　　要進行改制的廠辦大集體企業(yè)一般都是陷入經(jīng)營困難、甚至面臨著破產(chǎn)倒閉。本身財務(wù)狀況就不好，改制過程中，還要承擔償還債務(wù)、支付職工補償?shù)雀黜椄闹瞥杀?，改制資金匱乏。在2005年進行試點改革的城市和企業(yè)中，改制資金的缺乏嚴重阻礙了改制工作的進行，據(jù)統(tǒng)計，吉林省要完成廠辦大集體企業(yè)的改制，需要100億以上的資金總額，其中，國家給予了10%-15%的經(jīng)濟補償，除去各地區(qū)、各企業(yè)自己籌措的，還有55億元的改制資金沒有落實；遼寧省需要改制資金總額284.1億元，中央財政最多補助29.2億元；黑龍江省的改制資金缺口更是達到了200億元。改制資金的缺乏已經(jīng)嚴重影響了廠辦大集體企業(yè)的改制進程，成為改制工作下一步必須解決的重點問題。 
　　二、廠辦大集體企業(yè)改制的建議 
　　鑒于以上分析的廠辦大集體企業(yè)改制過程中存在的各種問題，為了保證改制工作的順利完成，需要結(jié)合有關(guān)問題采取對應(yīng)措施，有針對性地設(shè)計改制方案，筆者給出以下幾點建議。 
　　（一）進行準確的改制定位 
　　像國企改革一樣，廠辦大集體企業(yè)改制的可逆成本很高，執(zhí)行改制后，再要進行調(diào)整或逆轉(zhuǎn)，十分困難。所以，執(zhí)行改制方案之前，企業(yè)要多方位統(tǒng)籌考慮，借鑒成功改制企業(yè)的經(jīng)驗，咨詢專業(yè)機構(gòu)，順利完成企業(yè)轉(zhuǎn)型。而且，主持改制的機構(gòu)要充分考慮企業(yè)的長遠發(fā)展和職工利益，結(jié)合企業(yè)的實際情況，嚴格按照相關(guān)的政策法規(guī)執(zhí)行，確保一步到位，不留后患。 
　　（二）徹底推行產(chǎn)權(quán)改革 
　　廠辦大集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜，在改制過程中，要具體問題具體對待，合理界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系、劃分資產(chǎn)邊界。在資產(chǎn)確認上，考慮到廠辦大集體企業(yè)面臨的困難，可以給予一定政策上的優(yōu)惠，比如，現(xiàn)在歸廠辦大集體企業(yè)使用的由主辦企業(yè)投入的資產(chǎn)，可以確認為大集體企業(yè)所有；主辦企業(yè)挪用了大集體企業(yè)資產(chǎn)的，要給予一定的補償。通過出售、拍賣、MBO等方式，建立起產(chǎn)權(quán)主體多元化的現(xiàn)代企業(yè)制度，從根本上完成產(chǎn)權(quán)改革。 
　　（三）健全改制后的法人治理制度 　　

廠辦大集體企業(yè)改制的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，產(chǎn)權(quán)制度的改革只是為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了基礎(chǔ)，建立健全法人治理制度才是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法人治理制度既包括治理結(jié)構(gòu)，又包括治理機制，科學的治理制度，會形成有效的激勵、約束機制和科學的決策機制，這既能調(diào)動職工的積極性，又能降低經(jīng)營風險、提高決策的科學性，從而提高企業(yè)的經(jīng)營績效。 
　?。ㄋ模┩咨铺幚須v史遺留問題 
　　妥善處理廠辦大集體企業(yè)積累的歷史遺留問題，尤其是涉及到職工利益的問題，是順利推進改制工作的基礎(chǔ)和前提。對于應(yīng)由企業(yè)承擔的債務(wù)，經(jīng)過依法認定之后要進行償還，不能以改制為借口拒絕償還；對于與大集體企業(yè)有關(guān)的相關(guān)利益主體的利益，如在崗職工、退休職工、企業(yè)經(jīng)營者等，要進行綜合協(xié)調(diào)、平衡，在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，盡量滿足不同利益主體的訴求，以減少改制的阻力。在改制方案的設(shè)計上，要綜合考慮各種相關(guān)因素，做好應(yīng)對措施。 
　　（五）合理安置職工 
　　要想保證改制工作順利進行，必須取得大集體企業(yè)職工的支持，取得他們支持的前提是要妥善安置他們，免去他們的后顧之憂。首先，對于拖欠的工資，可以通過變賣資產(chǎn)或爭取國家補助的方式及時償還，另外，按照相關(guān)政策對職工給予的補償也要及時籌資發(fā)放；其次，在社會保障方面，職工與改制企業(yè)解除勞動合同后，符合條件的，還可以繼續(xù)享受相應(yīng)的社會保障待遇；最后，要做好職工再就業(yè)的安排，由于大集體企業(yè)的職工一般具有年齡偏大、文化水平偏低的特點，再就業(yè)會有一定困難，相關(guān)政府部門可以會同主辦企業(yè)對他們進行一定的技能培訓，盡快完成再就業(yè)安置。 
　?。┒嗲阑I資 
　　雖然《指導意見》里明確提出，要加大對進行廠辦大集體企業(yè)改革的財政支持力度，提高了中央財政補助的比例，但是由于改制成本數(shù)額巨大，單靠國家補助是遠遠不能滿足的，企業(yè)要拓寬籌資渠道，多方籌集改制資金，如，積極爭取銀行貸款和國家經(jīng)濟補助；充分利用產(chǎn)權(quán)交易市場變現(xiàn)資產(chǎn)，以提高收益，抵償改制成本等。 
　　（七）建立監(jiān)督和懲罰機制 
　　雖然國家已經(jīng)相繼發(fā)布了一系列的政策文件，但對各省市、企業(yè)的落實情況缺乏有力的監(jiān)督，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的約束，對改制過程中問題的處理、改制效果的評價等不及時、不合理，在下一步的改制過程中，各地政府除了積極推進改制工作外，還應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的監(jiān)督法規(guī)，保證改制工作有法可依，提高對落實改制工作的監(jiān)督水平，對不能按時保質(zhì)保量完成改制的單位，給予相應(yīng)的懲罰。 
　　三、結(jié)束語 
　　不可否認，廠辦大集體企業(yè)在過去曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用，但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，廠辦大集體企業(yè)已經(jīng)不適應(yīng)市場環(huán)境的需要，而且，大集體企業(yè)在三十多年的發(fā)展過程中積累了大量的問題，已經(jīng)嚴重影響了企業(yè)的進一步發(fā)展，所以，需要對其進行改制，改制是企業(yè)繼續(xù)發(fā)展的一種重要措施。由于廠辦大集體企業(yè)存在著錯綜復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、長期積壓的債務(wù)問題等，因此，對廠辦大集體企業(yè)的改制還有許多問題需要解決，如何克服這些困難是保證改制工作順利完成的基礎(chǔ)和前提，政府、企業(yè)要積極尋求各種措施、途徑，為廠辦大集體企業(yè)尋找出路，順利完成改制。