一、全國地方政府隱性債務(wù)估測——財政收支恒等的角度

1、已有估算方法

從負(fù)債端估計地方政府隱性負(fù)債，困于地方政府繞道借債方式較多，難以完全把握，普遍存在低估現(xiàn)象。因此，我們選擇從資產(chǎn)端入手。

從資金的來源與運(yùn)用角度，地方政府債務(wù)分析可從負(fù)債端和投資端切入。與此對應(yīng)，地方政府債務(wù)估算方法可分為直接法和間接法。直接法將地方政府債務(wù)劃分為各大類及其細(xì)項，加總求出各年增量債務(wù)，在往年存量的基礎(chǔ)上求得現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。已有估算多采取該種方法。審計署將地方政府債務(wù)劃分為政府有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，依照“見賬、見人、見物、逐項審核”的原則摸底地方債務(wù)。部分研究將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)，分類估算求值。雖然直接法直截了當(dāng)?shù)赜嬎阏畟鶆?wù)，測算方式簡單易懂，但存在以下問題：

（1）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)，存在估算遺漏現(xiàn)象。如地方政府大多存在依托國企繞開監(jiān)管儲資舉債的現(xiàn)象，單純將隱性債務(wù)劃分為地方政府融資平臺發(fā)債、銀行貸款、非標(biāo)融資及明股實(shí)債的PPP項目等無法完全覆蓋現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。

（2）各家研究劃分標(biāo)準(zhǔn)各異，統(tǒng)計口徑不一，可比性較低。如地方政府融資平臺定義寬窄不一。審計署、銀監(jiān)會和中國人民銀行曾分別表明2011年底融資平臺數(shù)為6576、9828及1萬余家。官方機(jī)構(gòu)尚且未統(tǒng)一口徑，民間估算必帶有一定主觀性，結(jié)果可比性較低。

（3）地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)不透明，來源較窄，可得性較差。除去實(shí)地調(diào)研，估算可用數(shù)據(jù)多為官方公開數(shù)據(jù)。由于地方政府存在藏債等行為，公開數(shù)據(jù)較為有限且準(zhǔn)確性有待考究。若深入各省市實(shí)地調(diào)研，多囿于難以從各級政府和融資平臺獲得真實(shí)數(shù)據(jù)，耗時耗力，成效較低。

間接法從地方政府投資端入手，依托“支出=收入”等式，判斷資金運(yùn)用總額后扣除政府自有資金得政府各年舉債額，每年加總求出債務(wù)存量?，F(xiàn)有研究中此類方法運(yùn)用相對較少。相較直接法，間接法資金用途更容易確定，可避免債務(wù)劃分不清的問題，數(shù)據(jù)更容易獲得，更具備操作性。我們選擇在間接法的框架下估算地方政府負(fù)債。

2、本文使用的估算方法

（1）樣本選取

地方政府債務(wù)爆發(fā)于2009年，我們選取2009-2017年為估算樣本期。2009年大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計劃推出引致地方政府投資快速擴(kuò)張，地方政府投資配套預(yù)估超20萬億。期間，在經(jīng)濟(jì)下滑、政府財力不足的境況下，舉債成為各地政府首選應(yīng)對策略。2009年，地方政府債務(wù)驟增62%，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。

（2）政府債務(wù)估算等式

我們從地方政府收支平衡角度建立以下公式估算地方政府各年債務(wù)增量：

基建投資-中央項目下的基建投資=預(yù)算內(nèi)基建投資資金+基建投資收入+地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)=地方政府債（顯性債務(wù)）+地方政府隱性債務(wù)

資金運(yùn)用端，由于地方政府舉債主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施投資，我們將地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額（基建投資）減去中央項目下的基礎(chǔ)設(shè)施投資額作為地方政府資金支出總額。資金來源端，地方政府基建資金大多由預(yù)算內(nèi)資金、基建收入和政府債務(wù)融資籌得。因此，我們建立如下公式定義各年地方政府債務(wù)增量：地方政府資金支出總額-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-基建收入=地方政府債務(wù)增量。與多數(shù)債務(wù)分類相似，我們將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。近日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》下達(dá)地方，對隱性債務(wù)口徑做出明確界定?！兑庖姟分赋龅胤秸诜ǘㄕ畟鶆?wù)限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)均為隱性債務(wù)。2015年新預(yù)算法實(shí)施以來，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法渠。因此，我們認(rèn)為除地方政府債外，政府及其部門、融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等以其他方式融入的，最終需由財政性資金償還或以協(xié)議形式約定未來財政支出責(zé)任事項的資金均應(yīng)納入隱性債務(wù)范疇，即地方政府債務(wù)-地方政府顯性發(fā)債=地方政府隱性債務(wù)。本次估算歷年債務(wù)存量為自2009年起各年債務(wù)增量之和。

我們對呂?。?014年）提出的等式(地方政府債務(wù)=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資-預(yù)算內(nèi)資金投入-土地出讓收入中用于投資的資金-投資項目的盈利現(xiàn)金流入)做出以下修正：2011年《財政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》發(fā)布，要求從2011年起除教育收費(fèi)納入財政專戶管理外，其他預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。2011年前，土地出讓收入歸屬于預(yù)算外收入的政府性基金收入，2011年后納入預(yù)算。因此2011年后基建資金來源中預(yù)算內(nèi)資金已將用于基建投資的土地出讓收入計入其中，不應(yīng)重復(fù)單獨(dú)扣除。

綜上，地方政府債務(wù)=基建投資-中央項目下的基建投資-預(yù)算基建投資資金-基建投資收入；地方政府隱性債務(wù)=基建投資-中央項目下的基建投資-預(yù)算內(nèi)基建投資資金-基建投資收入-地方政府債。

（3）代理變量設(shè)計

參照國家統(tǒng)計局，固定資產(chǎn)投資完成額中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)三類行業(yè)組成，我們分別選取以上三類行業(yè)的全社會固定資產(chǎn)投資完成額、中央項目城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)完成額、基建收入和來源于國家預(yù)算內(nèi)資金的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金作為基建投資、中央項目下的基建投資、基建投資收入和預(yù)算內(nèi)基建投資資金的代理變量。由于數(shù)據(jù)來源有限且2009-2017年農(nóng)村固定資產(chǎn)投資完成平均占全社會固定資產(chǎn)投資完成額的2%，占比較小，我們暫時忽略全社會固定資產(chǎn)投資與城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的差異。2017年的全固定資產(chǎn)投資完成額、中央項目城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)完成額和來源于國家預(yù)算內(nèi)資金的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金依照2016年的增長率估算?；ㄍ顿Y收益，選用EBITDA率，即息稅折舊及攤銷前收入這一指標(biāo)來代表基建投資所產(chǎn)生的現(xiàn)金流，也即EBITDA率*基建固定資產(chǎn)投資。我們把基建領(lǐng)域的各個子行業(yè)的平均EBITDA比率算出后，采用三年滾動平均值作為估計值?；ㄊ杖?∑三類行業(yè)全社會固定資產(chǎn)投資額*EBITDA率（息稅折舊攤銷前利潤/總資產(chǎn)）。地方顯性債務(wù)，則直接使用17年年末的地方政府債務(wù)余額作為指標(biāo)。

綜上，我們可以得出：

基建固定資產(chǎn)投資完成額年度累計-基建中央項目年度累計=基建投資國家預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額+地方政府債務(wù)余額+隱性債務(wù)

首先，估算地方政府基建的投資總量?；ǖ墓潭ㄙY產(chǎn)投資完成額增長迅速，從2009年的5.47萬億迅速增長到2017年的17.31萬億，平均年增長率達(dá)16%。相較而言，基建行業(yè)的中央項目占比并不高，從2009年的11813億元增長到2017年16898億元，平均年增長率僅有5%，占基建投資比重從22%逐步下降到9%。這表明，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是有地方政府推動的，背后支撐的也主要是地方政府的財力，這也是地方政府性債務(wù)問題的緣起。

其次，基建投資的國家預(yù)算資金來源。基建行業(yè)的國家預(yù)算資金來源，從2009年的7102億元上升到2017年的24584億元，平均年增長率為17%。但其在基建投資的資金來源的比重一直不高，在10%-15%的區(qū)間徘徊，可見財政預(yù)算相比較基建的支出而言，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

第三，基建投資收益的指標(biāo)選取，由于可得性的原因，此處選取基建三個行業(yè)的最近5年的行業(yè)平均EBITDA率。其中，由于行業(yè)統(tǒng)計的區(qū)別，我們把電力行業(yè)，燃?xì)庑袠I(yè)和水行業(yè)的EBITDA率加權(quán)平均作為一個行業(yè)的指標(biāo)，并使用市政公用業(yè)的EBITDA率代替水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)的EBITDA率。從而估計基建投資的收益，已從2009年的5239億增長到2017年的20145億元，總計達(dá)到97164億元。

最后，在計算地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)時需要說明的是，地方政府發(fā)債存在著僅有存量，缺乏流量數(shù)據(jù)的問題。因在2014年地方債試行之前，地方政府不存在顯性和隱性之分，可以一體作為債務(wù)總額。而在地方政府允許以發(fā)債籌集資金之后，顯性和隱性債務(wù)才有明確區(qū)分。到2017年末，地方政府顯性債務(wù)余額達(dá)到16.47萬億元。

綜上，我們根據(jù)：

隱性債務(wù)=（基建固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項目）-（基建投資國家預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額+地方政府債務(wù)余額）

得到如下數(shù)據(jù)：

最終的估算結(jié)果顯示全國地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模約在38萬億元左右。由此可見，在地方政府基建的資金來源中，最主要的部分就是來自于隱性債務(wù)，約占50%左右的比重。

二、全國地方政府隱性債務(wù)估測——模型回歸估測

除以上資產(chǎn)端計算地方隱性債務(wù)規(guī)模外，我們嘗試用數(shù)據(jù)回歸的方式估測全國地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。

模型估計思路：即地方基建投資的收支平衡，收入端為財政基建投資預(yù)算+地方性債務(wù)（包含顯性債務(wù)及隱性債務(wù)）。而支出端主要對接的是基建投資，而基建投資的目的主要又是拉動經(jīng)濟(jì)增長，因而基建固定資產(chǎn)投資完成額和GDP增長率是兩個反映隱性債務(wù)規(guī)模的變量。

由此可得：

地方政府隱性債務(wù)=地方政府債務(wù)-地方政府顯性債務(wù)=a?基建固定資產(chǎn)投資完成額+b?GDP增長率+c?基建預(yù)算內(nèi)資金來源。

為了進(jìn)行估計，我們采用了社科院統(tǒng)計的2009年—2014年的地方政府債務(wù)總額這一數(shù)據(jù)來估算具體系數(shù)。這樣我們可以最終根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)估算出2017年的地方政府債務(wù)，再扣除地方政府顯性債務(wù)之后，剩余部分即地方政府隱性債務(wù)。

各項具體數(shù)據(jù)列示如下：

消除共線性后，回歸估計的結(jié)果顯示，2017年地方政府債務(wù)總額約為59.27萬億，扣除地方政府顯性債務(wù)余額16.47萬億之后，得到地方政府隱性債務(wù)總額約為42.8萬億。

三、各地方政府債務(wù)情況分析

1．各省地方政府債務(wù)存量情況分析

我國地方政府債務(wù)存量呈現(xiàn)顯隱性“雙高”現(xiàn)象，東部地區(qū)債務(wù)存量最高。

根據(jù)估算結(jié)果，2017年全國地方政府債務(wù)總額高達(dá)549884億元。其中，顯性債務(wù)總額為164706億元，占比30%；隱性債務(wù)總額為385178億元，占比70%，為顯性債務(wù)的2.3倍。分省來看，四川、江蘇、廣東、山東和浙江地方政府債務(wù)總量位列前五，占全國債務(wù)存量的28.3%。上海、青海、寧夏、海南和西藏絕對債務(wù)規(guī)模相對較小。顯性債務(wù)存量方面，前五個省份依次為江蘇、山東、浙江、四川、廣東，占比30%，甘肅、海南、青海、寧夏和西藏五省地方政府債發(fā)行量較小。隱性債務(wù)存量方面，前五個省份依次為四川、江蘇、廣東、山東和浙江，占比27.8%，上海、青海、寧夏、海南和西藏五省較低。四川、江蘇、廣東、山東和浙江等省份地方政府債務(wù)存量呈顯隱性“雙高”現(xiàn)象。

分地區(qū)來看，東部地區(qū)債務(wù)存量絕對數(shù)最高，總債務(wù)、顯性債務(wù)和隱性債務(wù)存量分別為21.74、7.45與14.29萬億；西部地區(qū)次之，債務(wù)存量分別為18.87、5.17、13.70萬億；中部地區(qū)最低。東部地區(qū)，江蘇、浙江和山東等省債務(wù)存量較高。西部地區(qū)，四川、內(nèi)蒙古、陜西等債務(wù)存量較突出。中部地區(qū)，湖南、湖北和河南債務(wù)存量較高。

債務(wù)增速方面，2010-2013年東、中、西部地區(qū)趨勢相近，2015年出現(xiàn)分化。具體來看，2011年，“4萬億”投資擴(kuò)張計劃的資金刺激作用逐步消散，三地地方政府總債務(wù)增量增速出現(xiàn)大幅放緩。之后由于宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力大，地方政府經(jīng)濟(jì)增速下滑，財政穩(wěn)增長壓力上升，2012-2013年穩(wěn)增長再次開啟，各地債務(wù)增速逐步上升恢復(fù)至2010年水平。2014年在金融環(huán)境趨緊的情況下，三地債務(wù)增速再次出現(xiàn)小幅下降。2015后，東部、中部地區(qū)債務(wù)增速先升后降，而西部地區(qū)則經(jīng)歷了先降后升。

在近7年的債務(wù)積累中，東部地區(qū)在三地中增速最低，2016年增速降至11%。而2015年之前，西部地區(qū)債務(wù)增速最高，中部地區(qū)次之。2015后，中部地區(qū)債務(wù)增速超過西部，在24-26%區(qū)間內(nèi)波動。西部地區(qū)在20-23%范圍內(nèi)變化。整體而言，三地債務(wù)增速目前較2010年均有所下降，但除東部地區(qū)增速下降較快外，中部地區(qū)和西部地區(qū)債務(wù)增速仍處于較高水平。三地部分省份增速走勢與三地整體增速變化相近，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財政收支和固定資產(chǎn)投資情況各異，不同省份債務(wù)增速略有分化。

2．各省債務(wù)風(fēng)險分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險評價，除去剖析地方政府債務(wù)存量，業(yè)界和學(xué)術(shù)界普遍綜合考量政府財政收支情況，使用債務(wù)比率予以衡量。參考國際和我國已有做法，我們選取債務(wù)率、負(fù)債率、債務(wù)依存度和財政自給率四個指標(biāo)及合成指標(biāo)（債務(wù)率、負(fù)債率、債務(wù)依存度的簡單加權(quán)平均）對2017年末地方政府債務(wù)情況進(jìn)行分析。

債務(wù)率=地方政府債務(wù)余額/當(dāng)年政府綜合財力。綜合財力旨在衡量政府穩(wěn)定的可支配收入，我們認(rèn)為綜合財力為政府一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和轉(zhuǎn)移支付之和。債務(wù)率旨在測量當(dāng)?shù)貍鶆?wù)規(guī)模，依照國際貨幣基金組織（IMF），債務(wù)率的參考標(biāo)準(zhǔn)范圍為90%-150%。我們分別計算各省政府顯性債務(wù)率（地方政府顯性債務(wù)余額/政府綜合財力）和總債務(wù)債務(wù)率（地方政府總債務(wù)余額/政府綜合財力）。

負(fù)債率=地方政府債務(wù)余額/各地GDP。該指標(biāo)衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為債務(wù)風(fēng)險的參考值。我們分別計算各省政府顯性負(fù)債率（地方政府顯性債務(wù)余額/各地GDP）和總債務(wù)負(fù)債率（地方政府總債務(wù)余額/各地GDP）。

債務(wù)依存度=當(dāng)年地方政府債務(wù)收入/當(dāng)年財政支出總額。財政支出總額=地方政府一般公共預(yù)算支出+政府性基金支出。我們將當(dāng)年地方政府債務(wù)收入定義為當(dāng)年地方政府債發(fā)行量（顯性債務(wù)）和總債務(wù)增量，并分別求值。該指標(biāo)衡量財政支出對債務(wù)收入的依賴程度。國際上公認(rèn)的債務(wù)依存度安全線為15%-20%。

財政自給率=地方財政一般預(yù)算內(nèi)收入/地方財政一般預(yù)算內(nèi)支出。財政自給率評價地方財政的“自我造血能力”。財政自給率越大，地方政府對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴越低，地方經(jīng)濟(jì)越繁榮。

合成指標(biāo)——債務(wù)率+負(fù)債率+債務(wù)依存度的等權(quán)重平均。我們對債務(wù)率、負(fù)債率和債務(wù)依存度做簡單加權(quán)平均處理，在結(jié)合各省政府財政收支、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和舉債水平等情況后，綜合考量各省的債務(wù)風(fēng)險。其中，債務(wù)率、負(fù)債率和債務(wù)依存度指標(biāo)的分子均分為地方政府顯性債務(wù)和地方政府債務(wù)總額兩類計算。合成指標(biāo)越大，政府償債能力越弱，債務(wù)風(fēng)險越大。

（1）債務(wù)率

截止2017年底，我國顯性債務(wù)率仍處于相對合理水平，但疊加隱性債務(wù)后的總債務(wù)債務(wù)率卻遠(yuǎn)高于150%的最高參考范圍上限。若完全由地方承擔(dān)的話，地方政府償債壓力可能過大。橫向比較來看，東部地區(qū)償債風(fēng)險最小，西部地區(qū)償債壓力最大。分省情況，內(nèi)蒙古、陜西、福建、云南、湖南等省份債務(wù)率較高。

具體來看，2017年，全國地方政府顯性債務(wù)率達(dá)83.22%，低于國際貨幣基金組織90%的參考標(biāo)準(zhǔn)。分地區(qū)來看，西部地區(qū)地方政府顯性債務(wù)率最高，為98.37%。中部地區(qū)和東部地區(qū)債務(wù)率水平接近，均低于80%。分省來看，遼寧、貴州、內(nèi)蒙古、云南、湖南、陜西和福建顯性債務(wù)率最高，皆高于100%，遼寧債務(wù)率高達(dá)150.71%，略超標(biāo)準(zhǔn)參考范圍150%的上限。廣東、江西、上海、北京和西藏顯性債務(wù)率水平較低。

疊加隱性債務(wù)后，全國地方政府總債務(wù)債務(wù)率為277.83%。分地區(qū)來看，總債務(wù)債務(wù)率由高到低排列依次為西部359.02%、中部295.65%和東部224.76%,遠(yuǎn)高于150%。分省來看，內(nèi)蒙古、陜西、福建、云南、山西、湖南、四川和寧夏等省債務(wù)率高于350%。僅北京和上海債務(wù)率低于150%，落在參考標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。

（2）負(fù)債率

截至2017年，地方政府顯性債務(wù)負(fù)債率依然處于安全范圍，疊加隱性債務(wù)后的總債務(wù)負(fù)債率略高于合理水平（60%）。西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險最大，中部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險位于臨界水平，東部地區(qū)債務(wù)率水平合意。西藏、內(nèi)蒙古、青海、貴州、寧夏等省份負(fù)債率較高。

具體來看，全國顯性債務(wù)負(fù)債率為19.25%，遠(yuǎn)低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%。中、東部地區(qū)顯性債務(wù)負(fù)債率低于全國水平，西部地區(qū)負(fù)債率顯性負(fù)債率最高為30.25%。31個省份中，貴州、青海、內(nèi)蒙古、云南和寧夏等省份負(fù)債率水平較高，江蘇、河南、西藏、北京和廣東負(fù)債率較低。

疊加隱性債務(wù)后，全國總債務(wù)負(fù)債率為64.28%，略高于60%。東部地區(qū)為45.90%，債務(wù)風(fēng)險整體可控。中部地區(qū)總債務(wù)負(fù)債率68.17%,略高于全國水平，須引起警惕。西部地區(qū)負(fù)債率最高達(dá)110.39%，應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。分省而言，東部地區(qū)6個省份低于60%，中部地區(qū)2省達(dá)標(biāo)，西部地區(qū)全部省份負(fù)債率均高于60%的參考值。西藏自治州總債務(wù)負(fù)債率最高為218.33%，青海、內(nèi)蒙古、甘肅、貴州和寧夏回族自治區(qū)負(fù)債率高于120%。山東、江蘇、廣東、北京和上海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)總體負(fù)債率較低。

（3）債務(wù)依存度

截至2017年，全國顯性債務(wù)依存度位于合理水平，疊加隱性債務(wù)后總債務(wù)增量債務(wù)依存度則超出了國際公認(rèn)的安全上限近33個百分點(diǎn)。財政支出對債務(wù)收入的依賴過高。東部、中部和西部地區(qū)均存在財政對債務(wù)依賴性過高的問題，西部地區(qū)最為嚴(yán)重。陜西、內(nèi)蒙古、貴州、云南、湖南等省份債務(wù)依存度相對較高。

依據(jù)2017年的數(shù)據(jù)，全國顯性債務(wù)依存度為19.48%，位于20%的安全線內(nèi)。分地區(qū)來看，西部地區(qū)為30.25%，財政支出負(fù)債依存度較大。東部地區(qū)債務(wù)依存度最低，為16.50%。分省來看，全國共計16個省顯性債務(wù)依存度高于20%。遼寧、貴州、云南、廣西和海南等債務(wù)依存度位列前五，湖北、北京、廣東、上海和西藏等地顯性債務(wù)依存度較低。

疊加隱性債務(wù)，全國地方政府總債務(wù)增量債務(wù)依存度為52.95%。東部、中部和西部地區(qū)增量債務(wù)依存度分別為39.41%、58.33%和72.58%，遠(yuǎn)高于20%，地方政府基建投資債務(wù)依賴度過高。省份層面，僅北京和上海債務(wù)依存度小于20%。陜西和內(nèi)蒙古自治區(qū)債務(wù)依存度高于100%，福建、湖南、貴州和云南等省份債務(wù)依存度高于70%。

（4）財政自給率

2017年，全國財政自給率為52.58%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財政自給率遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)。地區(qū)層面，東部地區(qū)遙遙領(lǐng)先，財政自給率高達(dá)71.14%，中部地區(qū)隨后為41.40%。西部地區(qū)對中央財政轉(zhuǎn)移支付依賴度最高，僅為34.03%。31個省份中，由于中央不斷推進(jìn)扶貧開發(fā)，西藏自治州財政自給率不足10%，僅有6.57%。西部地區(qū)青海、寧夏、云南和中部地區(qū)甘肅財政自給率未及30%。廣東、江蘇、浙江、天津、北京和上海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)財政自給率高于70%。

綜合考量各省的債務(wù)存量、財政收支水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平后，我們將債務(wù)率、負(fù)債率和債務(wù)依存度加權(quán)平均生成合成指標(biāo)，衡量各省的債務(wù)風(fēng)險水平。2017年，全國合成指標(biāo)值為131.69%。從地區(qū)來看，東部地區(qū)最低，為103.36%。中部地區(qū)略高于全國水平，達(dá)140.71%。西部地區(qū)最高，為180.66%。從省份來看，內(nèi)蒙古、陜西、福建、云南、貴州、山西和寧夏等地較高，廣東、江西、江蘇、北京、上海合成指標(biāo)值相對較低。指標(biāo)值越低，債務(wù)風(fēng)險越小。我們可以發(fā)現(xiàn)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險小于西部落后地區(qū)。由于中央財政補(bǔ)助力度較大，西藏等低債務(wù)風(fēng)險小于預(yù)期。

（5）小結(jié)

整體來看，我國地方政府顯性債務(wù)相對透明且風(fēng)險尚可把握。但疊加隱性債務(wù)后的總債務(wù)風(fēng)險水平高企，債務(wù)率、負(fù)債率及債務(wù)依存度均突破國際安全邊際，處于較高水平。因此，防范處置隱性債務(wù)應(yīng)是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要方向。

從地區(qū)來看，我國東部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險相對最小，西部地區(qū)債務(wù)問題最為嚴(yán)重。

從省份來看，顯性債務(wù)風(fēng)險相對較高的省份集中于內(nèi)蒙古、貴州、云南和遼寧。隱性債務(wù)問題較為嚴(yán)重的省份主要為內(nèi)蒙古、陜西、福建、湖南、云南、貴州和寧夏等。西藏、青海、甘肅、寧夏、云南等省份財政自給率較低，對中央財政存在較大依賴。合成指標(biāo)顯示，結(jié)合各影響因素，內(nèi)蒙古、陜西、福建、云南、貴州、山西和寧夏等省份債務(wù)問題需引起關(guān)注。

相比之下，北京、上海、廣東、江蘇等東部沿海省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較快，對地方政府債務(wù)具有較強(qiáng)的支撐能力，財政自給水平加高。另外，因幾乎完全依靠中央補(bǔ)助，西藏等省份顯性債務(wù)問題溫和，總債務(wù)問題相對并不突出。合成指標(biāo)表明，廣東、江西、江蘇、上海和北京等地地方政府債務(wù)在全國范圍來看，相對更為健康。

四、地方隱性債務(wù)如何處置

1、盤活財政沉淀資金

為地方政府預(yù)留財政專戶是地方政府財政資金沉淀的主要原因。對財政預(yù)算我們在報告《中國財政政策手冊：詳解中央與地方的收支博弈》中，已做了詳細(xì)的說明。經(jīng)過建國以后的多次改革，財政預(yù)算雖已大有改觀，但仍有收支預(yù)算不透明、財政資金走向混亂等問題。其中財政專戶的濫設(shè)濫用導(dǎo)致的政府現(xiàn)金余額高度分散化現(xiàn)象，導(dǎo)致財政資金大規(guī)模沉淀。

2001年國庫單一賬戶體系建立后，除國庫單一賬戶外，為地方政府的收支預(yù)留了財政專戶及預(yù)算外資金財政專戶。2010年，隨著對預(yù)算外資金納入預(yù)算的整頓，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，取消了預(yù)算外資金財政專戶。根據(jù)我們對2011年之前財政預(yù)算外收支結(jié)余的粗略估算，約有6000億左右剩余。但諸如土地出讓收益等收入2011年前并為納入預(yù)算外管理，操作較為自由，因此此處計算存在明顯的低估。另外，除預(yù)算外資金專戶外，地方政府仍有大量資金專戶。資金專戶是指各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。其中又下分專項支出財政專戶、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等四類專戶。財政專戶目前有多少，我們無法得知。但財政部2013年發(fā)布的《財政專戶管理辦法》中規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市財政廳原則上可開立社?；饘舨怀^5個，縣級財政部門不超過3個。而根據(jù)財政部國庫司統(tǒng)計，2011-2014年，共撤銷合并財政專戶8.5萬個。可見，財政專戶數(shù)量之龐大。2017年，財政部下發(fā)《財政部關(guān)于全面落實(shí)地方財政專戶清理整頓工作有關(guān)事宜的通知》，通知要求全面清理財政專戶，同時也列示了需要清理的違規(guī)專戶情況。從中我們同樣可以一窺地方財政如何沉淀資金。通知中明確說明需要清理除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方存量財政專戶允許保留7種常規(guī)類專戶和12種專項支出類專戶以外的不合規(guī)專戶。包括：漏報、瞞報，未經(jīng)核準(zhǔn)擅自變更類型，未經(jīng)核準(zhǔn)擅自新開設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除1個代管資金專戶外的違規(guī)專戶等。王雍君（2018）同樣指出，財政專戶的濫設(shè)濫用導(dǎo)致的政府現(xiàn)金余額高度分散化現(xiàn)象。進(jìn)而預(yù)算執(zhí)行控制的松散與脆弱，導(dǎo)致公共資金沉淀、預(yù)算調(diào)整頻繁、支付進(jìn)度緩慢、現(xiàn)金配給等現(xiàn)象的普遍存在。

“以撥代支”是決算與實(shí)際情況出現(xiàn)差別的主要原因。財政專戶資金盤活直接對應(yīng)我們每年可調(diào)入預(yù)算的資金量。因我國各級財政支出長期采用“以撥代支”的形式，而下級單位若未完全使用資金即造成了資金的實(shí)際沉淀。但在上級單位決算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，支出仍按照撥付全款計算。最終導(dǎo)致我們無法通過財政決算的收支情況，準(zhǔn)確計算財政沉淀資金的實(shí)際量。但不可否認(rèn)的是，這部分資金量相對較大。劉昆部長強(qiáng)調(diào)通過盤活各類資產(chǎn)處置隱性債務(wù)，財政沉淀資金的盤活則應(yīng)首當(dāng)其沖。

 2、借新還舊的二次置換

地方“自有”資金可能并不足以解決地方隱性債務(wù)問題，“二次置換”不失為一種有效的補(bǔ)充。以上所列的三類處置地方隱性債務(wù)的方法，均為地方政府運(yùn)用“自有”資金解決債務(wù)問題。但隨著進(jìn)一步加強(qiáng)對地方主政者的終身追責(zé)，地方政府的開支意愿已明顯下降。若需進(jìn)一步調(diào)動現(xiàn)任地方政府的積極性，可能需要一種對過往地方政府債務(wù)“法不責(zé)眾”的解決辦法。2014年，為防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險，我們啟動一輪隱性債務(wù)集體顯性處置的債務(wù)置換，與其同時，也明確規(guī)定了地方政府不得以除發(fā)行一般債及專項債以外的方式舉借債務(wù)。從文中的計算結(jié)果來看，我國地方政府+中央政府中的顯性債務(wù)水平，比照國際慣例可以說是不足為懼。根本談不上風(fēng)險。而時隔四年后，財政部在防范債務(wù)風(fēng)險的要求下再次開始摸底地方隱性債務(wù)規(guī)模，可見地方政府隱性債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險迫在眉睫。依據(jù)2014年啟動第一輪置換的經(jīng)驗來看，今年年初已經(jīng)開始地方政府隱性債務(wù)摸底。2019年初將完成摸底工作。若有啟動第二輪置換的可能，最早可能在2019年年中啟動。另外，最近討論較多的商業(yè)銀行地方債風(fēng)險權(quán)重由20%調(diào)降至零，若成行，也將利好第二輪置換。

3、逃不過的違約，摒棄城投信仰

打破“剛兌”是防范地方政府道德風(fēng)險的有效辦法。《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》以及2014年陸續(xù)出臺的規(guī)范地方發(fā)債的文件，已多次清晰界定，地方政府對隱性債務(wù)不負(fù)有償還責(zé)任。2014年地方隱性債務(wù)置換尚未完成，二次摸底地方政府隱性債務(wù)被迫再次啟動。市場始終抱有中央兜底的態(tài)度去看待各類地方隱性負(fù)債。地方雖有各種原因擴(kuò)張債務(wù)，但如果此次政策再出手幫地方政府解決隱性負(fù)債而不加以“懲戒”，之后可以想象還會有第三輪、第四輪甚至無休止的債務(wù)擴(kuò)張。因此，即便這次政策要出手，也要給市場、給地方政府一個強(qiáng)硬的信號，即要徹底打消“兜底”的想法，打破“剛兌”不只是說說而已。此次《意見》“低調(diào)”出臺，地方將上報整改方案。其中對于債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的地方很有可能啟動“信號”意義的小范圍違約。8月13日，“新疆六師”的短融債實(shí)質(zhì)性違約，解讀為“吹風(fēng)”也未嘗不可。