張春霖：競爭中性（competitive neutrality）原則針對的是政府行為，其要害是說政府的行為對市場競爭的影響應(yīng)該是中性的，所謂“中性”，就是說不給任何市場參與者，包括國企，帶來“不當競爭優(yōu)勢”（undue competitive advantage）。

為什么非要說“不當”呢？因為有些政府行為可以改變企業(yè)的競爭優(yōu)勢但并無不當。比如說政府提高了環(huán)保標準，就會使那些環(huán)保做的比較先進的企業(yè)獲得額外的競爭優(yōu)勢，但這沒有什么“不當”。而如果政府給某個企業(yè)發(fā)放補貼，這個企業(yè)就會得到“不當競爭優(yōu)勢”。

競爭中性的理念最初是澳大利亞在1996年提出來的，后來由經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（OECD）進一步發(fā)展和倡導(dǎo)，現(xiàn)在已經(jīng)是一個在國際上被廣泛接受的原則。競爭中性原則和OECD倡導(dǎo)的國企公司治理準則也是一致的，因為公平競爭的外部環(huán)境是國企公司治理的重要內(nèi)容。2011年開始，OECD發(fā)表一系列報告推廣“競爭中性”原則，并給出了更具體的界定。

要實現(xiàn)競爭中性，政府必須重點做到什么？其內(nèi)容大致可概括為四個方面：

第一、在國企承擔公共服務(wù)或公共政策職能的情況下，對其成本要給予公平、透明的補償。

第二、在稅收、監(jiān)管、政府采購等方面平等對待國企和其他企業(yè)。

第三、在國企債務(wù)融資方面，保證國企不受益于國家的顯性或隱性擔保。

第四、在國企股權(quán)融資方面，國家作為股東要求國企提供與市場投資回報率相當?shù)膰匈Y本回報率。

張春霖：我在兩類文獻中看到過“所有制中性”（ownership neutrality）這個概念。一類是講稅收的，其中有一個概念叫CON（capital ownership neutrality），可以翻譯為“資本所有制中性”，針對的是稅收體制：有一些稅收體制不影響資本所有權(quán)的已有格局，對資本所有制的影響是中性的。第二類是講國際貿(mào)易的，比如我看到美國韋恩大學的秦婭教授寫的關(guān)于WTO的論文就說WTO規(guī)則是所有制中性的，也就是說WTO的貿(mào)易規(guī)則對各種所有制的企業(yè)普遍適用，沒有歧視。我也看到有的政府官員用這個概念，我理解他們主要是想強調(diào)不要歧視國企。

這兩個概念當然不是一回事情，但是相互聯(lián)系的。國際貿(mào)易體系確實講所有制中性、不支持所有制歧視。即使跨太平洋伙伴協(xié)定(TPP)——現(xiàn)在叫跨太平洋伙伴全民進步協(xié)定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP)——也沒有說不許國企參與，也沒有要求成員國必須把國企私有化。越南、馬來西亞都有大量國企，也都參加了CPTPP。

但不能因為國際貿(mào)易規(guī)則講所有制中性，就以為一個國家的國企不管得到政府什么特殊優(yōu)待，別人都得接受，不然就是歧視。所有制中性的前提是競爭中性：一個國家的政府必須首先保證自己的行為不給自己的國企帶來不當競爭優(yōu)勢，然后才可以指望國際貿(mào)易體系接納自己的國企。比如CPTPP，越南、馬來西亞的國企可以參與，但前提是它們都承諾遵循CPTPP關(guān)于國企的一套規(guī)則，而這些規(guī)則的精神就是競爭中性。

把國企單獨拿出來說事，是不是一種歧視呢？比如CPTPP為什么要專設(shè)一章給國企制訂規(guī)則？不是歧視。其中的道理簡單來說，就好比裁判員讓自己的兒子到場上和別人比賽，人家對你特別關(guān)注甚至要求回避，不是歧視，是公平競爭的需要。根本的原因是，別的企業(yè)的所有者都是老百姓，而國企的所有者是國家。

張春霖：這個問題也可以換一種問法：當前中國的情況下，政府的哪些行為給國企帶來了不當?shù)母偁巸?yōu)勢？最近國務(wù)院已經(jīng)提出要“按照競爭中性原則，在招投標、用地等方面，對各類所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁”。除此之外，肯定還有很多其他方面是需要改革的，但我覺得至少還有三個方面比較重要：

第一是國有資本管理。要做到競爭中性，國家需要對投入國企的國有資本總量的增長率進行調(diào)控，并且要求國企給國家提供一個與市場水平相當?shù)幕貓舐?。為什么？因為簡單來說，民企是老百姓用自己的錢開辦的，國企是國家找老百姓要了錢開辦的，所以，投入企業(yè)的國有資本增長快一些，國企獲得的股權(quán)資本就多一些，杠桿率一定的情況下可以控制的經(jīng)濟資源就多一些，留給非國企的相應(yīng)就少一些。所以國家事實上有能力決定全社會的經(jīng)濟資源有多少進入國企，多少留給非國企。這是影響兩類企業(yè)競爭是否公平的一個關(guān)鍵因素。

國家把國有資本投入國企，國企面對的融資成本也很重要。如果國家事實上不怎么在乎國有資本的回報是否達到市場水平，國企就比非國企更不怕賠錢。比如說，在招投標方面如果有歧視性的規(guī)則或行為，當然會影響公平競爭；但即使招投標程序、過程本身是完全公平的，也不一定會有公平競爭。如果國企有國家財力支撐，財大氣粗、不怕賠錢，非國企還沒有進入招投標過程，實際上就已經(jīng)失去了公平競爭的機會。銀行信貸也是一樣，即便銀行真的像人們期望的那樣，對所有企業(yè)一視同仁，如果國企可以從國家那里得到充足的、低成本的股權(quán)資本甚至其他特殊照顧，任何人開銀行當然也都還是會青睞國企。

第二是補貼。要做到競爭中性，必須清理各種補貼和補貼性質(zhì)的優(yōu)惠政策。

第三是社會地位。要做到競爭中性，政府需要對國企和非國企一視同仁。這當然屬于“中國特色”的問題。但中國目前的現(xiàn)實情況，各級政府部門、各類國有機構(gòu)包括金融機構(gòu)，都是需要從非經(jīng)濟角度考慮問題的。非國企尤其是內(nèi)資民營企業(yè)的社會地位，事實上在很多方面以各種有形無形的方式影響它們的經(jīng)濟地位。這個事情過去比較困難，現(xiàn)在不一樣了，民營企業(yè)和民營企業(yè)家都是“自己人”。既然都是自己人，就需要采取措施，把這個理念貫徹落實到各個方面去。

當然這只是我認為比較重要的三個方面，不是一個完整的改革任務(wù)清單。要搞清楚當前中國的情況下政府的哪些行為給國企帶來了不當?shù)母偁巸?yōu)勢，需要首先制訂一個中國自己的、更具體的競爭中性標準，然后按此標準對照實際情況，做一個全面的“差距分析”。

張春霖：各國都有自己的特點，但就OECD國家的總體情況來看，我感覺最大的不同是三個方面：

第一，國企在經(jīng)濟中的比重或重要性，我們中國在全世界是獨一無二的。根據(jù)OECD的39個國家報告的2647家商業(yè)性國企的數(shù)據(jù)，這些企業(yè)2015年底的市值為2.4萬億美元。相比之下，2015年底中國僅非金融國企就由16.7萬家，所有者權(quán)益48.2萬億，約合7萬億美元。

第二，我們的國企無處不在。國務(wù)院國資委領(lǐng)導(dǎo)最近一個講話提到，國民經(jīng)濟398個行業(yè)，380個行業(yè)中有國企。OECD國家的國企集中在具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的公用事業(yè)，包括供電、供氣、交通運輸、電信等行業(yè)。在39個國家報告的2647家商業(yè)性國企的市值總額中，這些行業(yè)占全部51%，在職工總?cè)藬?shù)中占70%。其次最大的行業(yè)是金融，占企業(yè)市值的26%、職工人數(shù)的8%。

第三，OECD國家尤其是西方國家的國企比較獨立于政府，主要靠董事會治理，政府干預(yù)的問題也存在，但我認為和我們相比不在一個數(shù)量級。我們是從一個完全政企不分的體制走過來的。

張春霖：中國的國企改革有一個任務(wù)叫“國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整”，講了二十多年了，意思就是說在多種經(jīng)濟成分并存的情況下，國有資本不能無所不為，必須配置到合適的地方。關(guān)鍵是什么地方是“合適”的地方？過去的觀念事實上對國企和民企是差別對待的，凡是“重要”的地方都得國企主導(dǎo)才放心，比如“涉及國家安全”、“國民經(jīng)濟命脈”、“關(guān)系國計民生”，等等。對這些老觀念現(xiàn)在需要有新的思考。

我覺得首先需要從“管資本”角度看問題，承認國有資本和非國有資本在國民經(jīng)濟中的角色只是一個經(jīng)濟問題，要作為經(jīng)濟問題來討論和解決。基本的原則應(yīng)該是，國有資本優(yōu)先投入那些非國有資本不愿意或沒有能力投入的行業(yè)和領(lǐng)域，以求最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢。

為什么OECD國家的國企多集中在具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的公用事業(yè)？就是因為這些領(lǐng)域民間資本或者不愿意進入，或者進去了也做不好，不是它們的優(yōu)勢。自然壟斷行業(yè)也是這樣，政府監(jiān)管一個私人壟斷企業(yè)比監(jiān)管一個國有壟斷企業(yè)要困難很多。

除此之外，國有資本有一個顯著的優(yōu)勢，就是抗風險能力強。這很容易理解，因為國有資本歸全民所有，有風險就可以分攤給全民，不像民間資本，風險落在有限的一些個人身上。所以國有資本在支持那些民間資本不愿意進入的高風險創(chuàng)新項目方面有其獨特優(yōu)勢。但這要求國有資本精確瞄準，確實投入這一類“戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)”，不能泛泛地講國有資本進入“高新技術(shù)和前瞻性、戰(zhàn)略性行業(yè)”。

去年7月國務(wù)院發(fā)的“關(guān)于推進國有資本投資運營公司改革試點的實施意見”提出國有資本投資公司對“戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)”控股為主，國有資本運營公司以財務(wù)性持股為主。我覺得這是一個非常好的思路。未來的國有資本布局可能是兩大板塊構(gòu)成。其一是政策性板塊，由政策性國有資本控股的那些“戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)”組成；其二是收益性板塊，包括收益性國有資本投入但原則上不控股的的那些“非戰(zhàn)略性”業(yè)務(wù)。

改革成功的關(guān)鍵之一是對“戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)”要有具體可操作的目錄，保證精準投入。搞這么個目錄當然不是一件容易的事情，但可以先從另一頭開始，從那些最不可能是“戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)”的領(lǐng)域開始，逐步縮小范圍。398個國民經(jīng)濟行業(yè)，相信多數(shù)都算不上“戰(zhàn)略性”領(lǐng)域。能不能先公布這么一批行業(yè)，明確宣布在這些行業(yè)的企業(yè)中國有資本將視市場情況逐步退出控股地位？

張春霖：在全球范圍內(nèi)，國企承擔政府給予的非商業(yè)職能是普遍現(xiàn)象。之所以叫作“非商業(yè)”，是因為企業(yè)行使這些職能的結(jié)果，其收益無法覆蓋成本并實現(xiàn)合理盈利，因此不同于商業(yè)活動。非商業(yè)職能中最常見的，是按低于成本的價格向消費者提供產(chǎn)品或服務(wù)，比如水電煤氣和公共交通服務(wù)；另外一類比較常見的活動是不惜虧損執(zhí)行政府某項指令。

對國企非商業(yè)職能的管理有必要改革，是因為目前的管理方式首先為政府超越股東權(quán)利干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動提供了借口；其次，因為國企承擔非商業(yè)職能沒有透明的成本核算和補償機制，導(dǎo)致國企的經(jīng)營績效無法準確衡量，政府對國企非商業(yè)職能的合理成本補償與反競爭的補貼也很難準確區(qū)分。

OECD倡導(dǎo)的國企公司治理準則和競爭中性原則提出基本的解決辦法，我認為就是對國企非商業(yè)職能的正確的管理辦法，其要害用中國話來說就是“親父子、明算賬”。什么意思呢？

首先是國企要盡可能把自己的商業(yè)性業(yè)務(wù)和非商業(yè)性業(yè)務(wù)分開，如果不能分成兩個獨立的企業(yè)，也不能分成兩個獨立的事業(yè)部，至少在會計上要分開，有兩本賬。其次是政府對企業(yè)執(zhí)行非商業(yè)職能的成本要給予透明和公平的補償。過度補償?shù)扔诮o補貼，補償不足也會損害國企發(fā)展。比如印度尼西亞的國企法就規(guī)定對國企承擔公共服務(wù)義務(wù)（PSO）的成本必須“全額補償”。他們的電力公司PLN就專門設(shè)立PSO賬戶，每年從政府那里得到補償。

我的理解我們中國目前的情況是既有過度補償也有補償不足甚至干脆不補償，但究竟多少說不清楚。所以這就給低效率的國企提供了一個借口。你一說到國企效率，我就可以說數(shù)字不能當真，因為國企承擔了多少公共服務(wù)和社會服務(wù)職能。

這個問題怎么解決？按照競爭中性的原則，我的意見是對國企非商業(yè)職能建立一套比較規(guī)范的制度，核心理念是政府“花錢買服務(wù)”，主要可以包括五個步驟：

第一步首先是提議：要求國企承擔任何非商業(yè)職能，要實現(xiàn)什么政策目標，必須由某個政府部門提議，有法律法規(guī)依據(jù)并完成相關(guān)內(nèi)部審批程序，不能都是長官意志。

第二是預(yù)算：具體負責的政府部門在要求企業(yè)行使該職能之前，必須已經(jīng)獲得相應(yīng)的財政預(yù)算，不能空手套白狼。

第三是采購：確定行使該職能的具體企業(yè)，必須遵循政府采購的相關(guān)競爭程序，體現(xiàn)公開公平公正的原則，不能私相授受。

第四是評估：對企業(yè)行使這些職能的結(jié)果以及要實現(xiàn)的政策目標是否實現(xiàn)，必須進行評估和確認，出了問題要有人負責。

最后是補償：如果企業(yè)按合同要求完成了任務(wù)，對產(chǎn)生的成本，必須給予公平補償。

除了少數(shù)例外，比如應(yīng)急救災(zāi)，我認為這一套制度應(yīng)該覆蓋國企所有的非商業(yè)性業(yè)務(wù)。不管多么重要的事情，政府既然已經(jīng)找企業(yè)征了稅，開支就都應(yīng)該有預(yù)算，讓企業(yè)做事情就要按價付款，不能因為事情重要就可以不計成本、糊里糊涂。要清理各種補貼，也首先需要清理國企的非商業(yè)職能。

張春霖：這確實一個很重要的問題。國際上講競爭中性原則，背景是發(fā)達國家的國企已經(jīng)高度獨立。我們中國的國企因為對政府的獨立性非常有限，導(dǎo)致相互之間的獨立性也很有限。所以如果不能繼續(xù)推進政企分開、不能把國企真正改革成為獨立的市場主體，只講競爭中性原則并不能實現(xiàn)公平競爭的目標。現(xiàn)在大家都開始接受競爭中性的概念，我覺得強調(diào)這一點很有必要。

當然你也可以說，這是不可能完成的任務(wù)。就好比一個私人財團旗下的很多公司，都是一個實際控制人控制，相互之間不可能完全獨立。我覺得這樣說也有道理，這確實是國家所有制和市場競爭的一個難以解決的矛盾。但我覺得也還是有改革的余地的。

首先是在非戰(zhàn)略性領(lǐng)域國有資本原則上不要去控股，只作財務(wù)投資者，參與分紅就行了，把戰(zhàn)略投資者的角色留給非國有投資者。

其次是行使國家股東職能的機構(gòu)應(yīng)該多元化并且有競爭，正在建立的國有資本投資公司、國有資本運營公司應(yīng)該相互競爭，此外還要有其他類似機構(gòu)，比如社保基金。這樣的結(jié)果，將來多數(shù)國企都有多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實行混合所有制，即使國有資本，也來自相互競爭的不同的投資機構(gòu)。這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，任何一個政府部門要想一手遮天就會比現(xiàn)在困難，企業(yè)的獨立性就會提高。

當然最重要的還是要真正實現(xiàn)政企分開，讓董事會全權(quán)負責經(jīng)營企業(yè)。國家股東依法參與董事任命之后，就要講疑人不用、用人不疑，放手讓董事們管事，沒有必要疊床架屋，把決策程序搞得非常復(fù)雜，也不要搞成一個內(nèi)行做事十個外行看著，讓做事的人疲于應(yīng)付監(jiān)督檢查、沒有精力做事。